Finanțarea partidelor

Sisteme de finanţarea ale partidelor politice în dreptul comparat
 

CLAUDIA GILIA
[Valahia University of Targoviste]

Abstract:
Financing the political parties is a topic that stirs fervent debates, especially in times of election periods. The aim of our study is to present and analyse types of financing systems of political parties within several European states. We choose as role models the financing systems in Romania, France and Italy. These 3 states all have multiparty systems, with complex regulations in terms of financing the parties and transparency in political life. The information put forth by our study is based on the latest legislative regulations, on the newest reports in terms of checking the activity of political parties, as well as on the latest evaluations of financing systems within the states to be analysed (for instance, the GRECO Report on Italy, published in April 2012). We suggested in our study a number of solutions that might improve the legal frame in Romania, as far as financing the political parties is concerned, providing as well a better transparency in the political life of our country.

Keywords: political parties; financing; donations; fees; transparency

Aspecte introductive

Partidele politice sunt instituţii politice vitale pentru democraţiile con­tem­porane. Ele sunt indispensabile organizării democratice a unui stat, fiind ex­presia manifestării pluralismului politic. Partidele sunt principala legătură între oameni şi guvernare în lumea con­tem­porană¹.

Partidele exercită diverse funcţii² prin care permit indivizilor şi diferitelor grupuri să se integreze în sistemul politic, ele mobilizează ansamblul publicului şi favorizează contactele, în special în perioadele electorale şi contribuie în mod definitoriu la exprimarea intereselor sociale³. Partidele politice joacă şi un alt rol important, acela de a recruta elitele politice prin selectarea şi numirea candidaţilor pentru diferite funcţii publice. Astfel, odată desemnate organele reprezentative, partidele ai căror reprezentanţă au fost aleşi formează grupuri parlamentare cu identitate proprie în cadrul legislativului, determină raporturile dintre majoritatea şi minoritatea politică – cu consecinţe directe asupra raporturilor dintre legislativ şi executiv – fiind aşadar actori principali ai vieţii constituţionale-parlamentare şi guvernamentale⁴.

Tipuri de sisteme de finanţare

Fiecare stat şi-a adoptat propria legislaţie cu privire la finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale. Aceste norme reglementează diferitele tipuri de finanţare ce pot interveni şi diferitele aspecte legate de limitarea cheltuielilor⁵ şi la controlul utilizării banilor publici de către partide sau grupări politice, în special în cadrul campaniilor electorale. În practica electorală a statelor, s-au evidenţiat două tipuri de sisteme de finanţare:
1. finanţarea guvernamentală (publică);
2. finanţarea privată.

1. Finanţarea publică
În România, regulile privind finanţarea partidelor politice sunt statuate prin Legea nr. 334 din 17 iulie 2006⁶, cu modificările şi completările ulterioare.

Conform dispoziţiilor legale, partidele politice primesc anual subvenţie de la bugetul de stat.. Suma alocată anual partidelor politice nu poate fi mai mare de 0,04% din veniturile prevăzute în bugetul de stat. Pentru a valoriza principiul egalităţii de şanse între femei şi bărbaţi, conform art. 16 alin. 3 din Constituţie, legea prevede pentru partidele politice care promovează femei pe listele electorale, pe locuri eligibile, că suma alocată de la bugetul de stat va fi majorată proporţional cu numărul mandatelor obţinute în alegeri de candidaţii femei.

Subvenţia de la bugetul de stat se acordă în funcţie de următoarele criterii:
– numărul de voturi primite în alegerile parlamentare;
– numărul de voturi primite în alegerile locale.

În cazul alianţelor politice sau electorale, subvenţia se va împărţi, potrivit înţelegerii, între membrii alianţei sau, în lipsa unei înţelegeri, după numărul de mandate obţinute. 75% din bugetul anual acordat partidelor politice vor fi împărţite partidelor politice, proporţional cu numărul de voturi primite la alegerile parlamentare, respectiv media voturilor valabil exprimate pentru Camera Deputaţilor şi Senat, dacă au realizat pragul electoral. 25% din bugetul anual acordat partidelor politice vor fi împărţite partidelor politice, proporţional cu numărul de voturi valabil exprimate, primite la alegerile locale pentru alegerea consilierilor judeţeni şi consilierilor din cadrul municipiului Bucureşti, dacă au obţinut cel puţin 50 de mandate de consilier judeţean şi de consilier din cadrul municipiului Bucureşti.

Formaţiunile politice şi alianţele politice sau electorale primesc anual subvenţii de la bugetul de stat în condiţiile legii. Subvenţia de la bugetul de stat se varsă lunar în contul fiecărui partid politic, prin bugetul Autorităţii Electorale Permanente (A.E.P.), şi se reflectă distinct în evidenţa contabilă a partidelor politice. La nivelul Autorităţii Electorale Permanente se constituie un compartiment specializat pentru alocarea subvenţiei de la bugetul de stat⁷.

 Sursa: www.roaep.ro

Controlul privind subvenţiile de la bugetul de stat va fi efectuat în mod simultan de Autoritatea Electorală Permanentă şi de Curtea de Conturi⁹. Anual şi ori de câte ori este sesizată, Autoritatea Electorală Permanentă verifică pentru fiecare partid respectarea prevederilor legale referitoare la finanţarea partidelor politice. Autoritatea Electorală Permanentă poate fi sesizată de către orice persoană care prezintă dovezi cu privire la nerespectarea prevederilor legale referitoare la finanţarea partidelor politice¹⁰

Apropierea alegerilor determină întotdeauna discuţii contradictorii cu privire la sursele de finanţare a partidelor politice. Nici anul electoral 2012, nu a făcut excepţie. Într-o opinie înaintată de către Mişcarea „România noastră”, condusă de senatorul independent Mircea Geoană, se susţine finanţarea de la buget a formaţiunilor politice în funcţie de numărul de membri, nu a numărului de voturi obţinute. În plus, cei care fac donaţii trebuie să precizeze sursa de venit, chiar dacă este vorba despre moşteniri sau salarii. De asemenea, senatorul a susţinut şi ideea ca finanţarea să se poată face prin SMS sau on line, dând exemplu în acest sens donaţiile făcute prin aceste modalităţi în campania Preşedintelui S.U.A Barack Obama. În opinia noastră, finanţarea formaţiunilor politice de la buget în funcţie de numărul de membrii nu este o soluţie viabilă. Partidele politice trebuie să dovedească prin activităţile pe care le desfăşoară că s-au creat pentru a servi interesele cetăţenilor care s-au asociat în aceste formaţiuni, şi ulterior, prin reprezentanţii lor în organismele statului, să contribuie la satisfacerea interesului general. Nu este suficient să ai un număr de membrii de partid, dacă aceştia nu contribuie prin acţiunile lor la exprimarea voinţei cetăţenilor.

Vii dezbateri a suscitat şi opinia formulată de Preşedintele României, Traian Băsescu, la începutul anului 2011, care a declarat că viitoarele campanii electorale pentru Parlament ar trebui finanţate integral de la bugetul de stat¹¹, pentru a se elimina astfel mita electorală şi finanţările ilegale ale candidaţilor: „Trebui să avem forţa să întrerupem mita electorală şi să curăţăm alegerile, asumându-ne standarde de cost pe fiecare candidat şi dându-i bani de la bugetul de stat sau de la cel local Este singura soluţie să terminăm cu clientela din afara clasei politice şi vă asigur că este infinit mai ieftin aşa decât ceea ce se întâmplă acum. Dacă lăsăm la liber finanţarea partidelor, nu vom face mare lucru în curăţarea clasei politice. Vă asigur că o să dispară şi din partide ideea «aoleu, trebuie să găsim candidat care are bani să-şi susţină campania”¹². Preşedintele României a avansat şi o limită a cheltuielilor – 50.000 de lei (aproximativ 11.600 de euro) per candidat, per colegiu: „Când ai doar 50.000 de lei, tare uşor îi numeri candidatului afişele şi şepcuţele. Ştii de unde are banii - de la buget - şi îi justifică cu facturi. Dacă nu, plăteşte. Plăteşte dacă i-a băut la cârciumă”. În plus, Şeful statului a subliniat că o astfel de modificare a legii de finanţare a partidelor „va curăţa clasa politică” şi va face partidele să caute în primul rând candidaţi competenţi din interiorul lor şi nu oameni capabili să-şi finanţeze propria campanie. În opinia noastră, o finanţare exclusivă de la bugetul de stat este extrem de costisitoare, mai ales pentru un stat ca România care se confruntă cu multiple probleme financiare şi care are greutăţi în alocarea sumelor de bani în domenii extrem de importante pentru dezvoltarea şi evoluţia unei naţiuni (ex. educaţie, sănătate, dezvoltare, etc.). Dacă se doreşte o clasă politică curată, sunt o multitudine de instrumente pe care legiuitorul român poate să le statueze în legile electorale care să determine o selecţie mai riguroasă a candidaţilor, care să împiedice mita electorală, începând în opinia noastră prin adoptarea unui Cod electoral, care să conţină reguli clare şi stabile cu privire la principiile care ar trebui să guverneze orice tip de alegere, la condiţiile de eligibilitate, la organizarea şi desfăşurarea alegerilor, la contenciosul electoral, la finanţarea şi controlul conturilor de campanie electorală etc. Dar aceste reglementări nu sunt suficiente, în opinia noastră, dacă ele nu sunt însoţite şi de o minimă cultură civică şi juridică a cetăţenilor români. Trebuie să existe un parteneriat între parlamentari, care sunt vocea poporului şi poporul însuşi. Însă, este nevoie de voinţă politică reală şi nu de voinţe declarative, împachetate ingenios în discursuri demagogice cu privire la reformarea clasei politice.

Guvernul a adoptat în data de 20 martie 2012 Strategia Naţională AntiCorupţie 2012-2015 (SNA)¹³care cuprinde şi măsuri ce vizează finanţarea partidelor. Ministrul de Justiţie a afirmat că una dintre particularităţile acestei strategii este concentrarea pe prevenţie şi educaţie. Strategia asigură implementarea recomandărilor formulate de Comisia Europeană, în sensul elaborării unui cadru multidisciplinar, care să vizeze toate puterile statului, deci, atât executivul, cât şi legislativul şi puterea judecătorească, dar şi autorităţile locale, mediul de afaceri şi societatea civilă. În cadrul acestei strategii, Obiectivul 3: Creşterea transparenţei finanţării partidelor politice şi a campaniilor electorale vizează implementarea următoarelor măsuri:

1. Completarea cadrului legislativ privind finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale, în concordanţă cu Recomandările GRECO, având în vedere printre altele:
– introducerea obligaţiei partidelor politice de a transmite situaţiile financiare centralizate către A.E.P. şi de a face publice variante rezumate adecvate;
– stabilirea obligaţiei legale ca toate donaţiile să fie înregistrate şi incluse în documentele contabile ale partidelor politice şi ale participanţilor la campaniile electorale; introducerea obligaţiei legale ca toate donaţiile ce depăşesc un anumit plafon să fie făcute prin sistemul bancar;
– introducerea cerinţei legale ca situaţiile anuale ale partidelor să fie supuse auditării independente înainte de depunerea lor;
– primirea de către A.E.P. a întregii responsabilităţi privind monitorizarea conformităţii finanţării activităţii partidelor politice şi a campaniilor electorale în conformitate cu Legea nr. 334/2006 privind finanţarea activităţii partidelor politice şi a campaniilor electorale, republicată, cu completările ulterioare şi Legea contabilităţii, nr. 82/1991 republicată, cu completările ulterioare;
– sancţionarea tuturor încălcărilor Legii nr. 334/2006, republicată, cu completările ulterioare cu pedepse efective, proporţionale şi disuasive;
– extinderea termenului de prescripţie aplicabil încălcărilor Legii nr. 334/2006, republicată¹⁴.

2. Creşterea capacităţii administrative de control a A.E.P. prin asigurarea resurselor necesare;

3. Organizarea periodică de către A.E.P. a unor sesiuni de formare pentru reprezentanţii partidelor politice.

Ca responsabili pentru ducerea la îndeplinire a măsurilor evidenţiate mai sus sunt Autoritatea Electorală Permanentă, Agenţia Naţională de Integritate, Curtea de Conturi şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală.

În opinia noastră, măsurile prevăzute în această Strategie nu au momentan nicio consistenţă, deoarece este nevoie de implicarea Parlamentului în transpunerea lor în texte legale, şi iată, ne reîntoarcem la voinţa politică a partidelor reprezentate în forul legislativ, care le poate face şi efective.

Finanţarea bugetară a activităţii partidelor politice şi a campaniilor electorale trebuie să aibă ca scop asigurarea egalităţii de şanse în competiţia politică şi transparenţa în finanţare; ea nu poate avea ca rezultat limitarea independenţei partidelor politice¹⁵.

În Franţa nevoia de a finanţa partidele politice şi campaniile electorale a apărut relativ târziu, faţă de alte state europene¹⁶. În timpul Republicii a III-a sau a IV-a nu s-a simţit nevoia de reglementare a finanţării politice, în ciuda unor scandaluri politice. Printre raţiunile care au determinat lipsa reglementării în acest domeniu putem menţiona: numărul redus de tipuri de alegeri şi costul lor redus, bogăţia aleşilor sau puterea financiară a cotizaţiilor membrilor de partid, etc. Însă, reformele administrativ-teritoriale, care au condus la apariţia unor noi structuri administrative au determinat multiplicarea alegerilor şi, implicit a campaniilor electorale, apariţia unor noi tehnici de comunicare, recurgerea la o serie de instrumente pentru pregătirea alegerilor, de tipul sondajelor de opinie, precum şi aşteptările opiniei publice cu privire la transparenţa financiară a campaniilor electorale, toate aceste elemente au determinat intervenţia legiuitorului francez abia în 1988. Înainte de anul 1988, partidele politice franceze erau subvenţionate doar din cotizaţiile membrilor de partid şi din donaţii private. Însă, din cauza multiplelor scandaluri generate de sursele oculte de finanţare, legiuitorul francez a adoptat o serie de reglementări prin care a introdus şi finanţarea publică a partidelor politice.

Primul ministru Jacques Chirac a iniţiat în 1988 proiectul de lege privind transparenţa financiară a vieţii politice. Astfel, Legea nr. 88-227 din 11 martie 1988¹⁷ a instituit principiul finanţării publice a partidelor politice reprezentate în Adunarea naţională şi în Senat. În 1990 este adoptat un nou act normativ, Legea nr. 90-55 din 15 ianuarie 1990¹⁸ privind limitarea cheltuielilor electorale şi clarificarea finanţării activităţilor politice ce permitea partidelor să beneficieze de finanţare privată, însă în limita plafonului stabilit de lege. Astfel, plafonul cheltuielilor pentru alegerea deputaţilor era de 500 000 de franci, limitat la 400 000 de franci pentru circumscripţiile în care populaţia era mai mică de 80 000 de locuitori¹⁹.

Prin această lege se instituie Comisia Naţională pentru Conturile de Campanie şi Finanţările Politice (CNCCFP) compusă din 9 membri desemnaţi pentru un mandat de 5 ani²⁰, ce poate fi reînnoit prin decret al Primului ministru. Misiunea CNCCFP este aceea: 1) de a controla conturile de campanie²¹ şi 2) de a controla finanţarea partidelor politice²².

Deşi, Guvernul socialist a prezentat în 1990 un proiect de lege prin care se interzicea persoanelor juridice, în special firmelor, să finanţeze candidaţii sau partidele politice, Parlamentul s-a pronunţat pentru menţinerea finanţării private a partidelor în limitele stabilite de lege şi cu o mai mare transparenţă. Prin Legea nr. 93-122 din 29 ianuarie 1993²³ privind prevenirea corupţiei şi transparenţa vieţii economice şi a procedurilor publice, în conturile de campanie şi în conturile anuale ale partidelor politice trebuia să figureze lista firmelor care au făcut donaţii partidelor, precum şi sumele donate de acestea.

Prin Legea nr. 95-65 din 19 ianuarie 1995²⁴ privind finanţarea vieţii politice, au intervenit importante modificări cu privire la finanţarea partidelor. Astfel, se interzicea finanţarea privată de către persoanele juridice de drept privat sau de drept public pentru partidele politice franceze. Această interdicţie viza toate persoanele juridice, fie că era vorba de firme, de asociaţii, de fundaţii, sindicate sau colectivităţi locale. Legea permitea însă persoanelor fizice să facă donaţii candidaţilor sau partidelor politice. Niciun candidat nu putea primi direct sau indirect, indiferent pentru ce tip de cheltuieli, contribuţii sau ajutoare materiale din partea unui stat străin sau a unei persoane juridice străine. De asemenea, dispoziţiile legale prevedeau o creştere a rambursării cheltuielilor de campanie de până la 50% din plafonul cheltuielilor. Rambursarea forfetară nu ar fi fost vărsată candidaţilor care nu obţineau minim 5% din sufragiile exprimate în primul tur de scrutin şi nici celor care nu se conformau dispoziţiilor art. 52-11 şi art. 52-12 din Codul electoral sau al căror cont de campanie a fost respins sau care nu au depus declaraţia privind situaţia lor patrimonială, dacă se aflau în categoria celor care aveau această obligaţie.

Prin Legea nr. 2003-327 din 11 martie 2003²⁵ cu privire la alegerea consilierilor regionali şi a reprezentanţilor în Parlamentul European şi cu privire la ajutorul public al partidelor politice s-au adus noi modificări Codului electoral şi se statua că finanţarea publică este divizată în două fracţiuni. Prima fracţie reprezintă 2/3 din totalul sumei acordate partidelor şi grupărilor politice, iar cea de-a doua fracţie reprezintă 1/3 din suma ce formează prima fracţie²⁶. Odată cu alegerile legislative din 2007²⁷ a apărut o nouă listă a partidelor eligibile la finanţarea publică şi o nouă repartiţie a resurselor.

În anul 2011 au fost aduse noi modificări²⁸ Codului electoral cu privire la transparenţa financiară a vieţii politice. Legea nr. 2011-412 din 14 aprilie 2012²⁹ dispune că prima fracţie este destinată:
– fie partidelor şi grupărilor politice care au prezentat la cea mai recentă reînnoire a Adunării naţionale candidaţi care au obţinut fiecare 1% din sufragiile exprimate în cel puţin 50 de circumscripţii;
– fie partidelor şi grupărilor politice care nu au prezentat candidaţi la cea mai recentă reînnoire a Adunării naţionale decât într-unul sau mai multe departamente de peste mări, sau în Saint-Pierre-et-Miquelon, Mayotte, Nouvelle-Calédonie, Polynésie Française ori în insulele Wallis şi Futuna şi ai căror candidaţi au obţinut 1% din sufragiile obţinute în ansamblul circumscripţiilor unde s-au prezentat.

Repartiţia se efectuează proporţional cu numărul sufragiilor obţinute în primul tur de scrutin de fiecare partid sau grupare politică.

Cea de-a doua fracţie a subvenţiei publice este atribuită partidelor şi grupărilor politice beneficiare a primei fracţiuni proporţional cu numărul de membrii reprezentaţi în Parlament care au declarat biroului adunării din care fac parte³⁰, pe parcursul lunii noiembrie, grupul din care fac parte sau căruia i se alătură³¹.

Alte modificări legislative au vizat procedurile de depunere a conturilor de campanie care au fost simplificate şi uniformizate, o creştere a puterii de decizie a Comisiei Naţionale pentru Conturile de Campanie şi Finanţările Politice³², definirea mai clară a misiunii expertului contabil. De asemenea, art. 8 şi art. 14 din Legea nr. 2011-412 dispun că sumele preconizate de art. L. 52-8 şi L. 52-11 din Codul electoral vor fi actualizate în fiecare an prin decret. Aceste sume evoluează în funcţie de indicele de preţ pentru consumul de bunuri.

În fiecare an, creditele destinate partidelor şi grupărilor politice sunt înscrise în proiectul legii finanţelor³³.

Legislaţia franceză prevede şi alte forme de ajutor public indirect (forme subsidiare) destinat partidelor şi grupărilor politice:
– formaţiunile şi grupările politice reprezentate de către grupurile parlamentare în Adunarea naţională şi în Senat, în afara campaniilor electorale, beneficiază de un „drept de antenă”, ce le permite să se exprime gratuit pe posturile publice de televiziune şi de radio;
– statul acordă partidelor reduceri fiscale cu privire la veniturile proprii.

Italia, datorită numărului mare de formaţiuni politice a fost caracterizată ca fiind o partitocraţie. Finanţarea partidelor politice italiene este guvernată de o multitudine de acte normative, care au suferit de-a lungul timpului o serie de modificări legislative³⁴.

Finanţarea publică în sistemul italian cunoaşte două forme: 1. finanţarea publică directă şi 2. finanţarea publică indirectă. Alocarea fondurilor publice partidelor politice a fost introdusă în 1974 şi se referea atunci la activităţile ordinare anuale şi la campanii.

Scandalurile din 1992-1993 zise „Tangentopoli”³⁵şi mişcările gen referendum în favoarea unei reforme electorale au introdus nu numai modificări ale sistemului electoral evocate mai sus, ci şi modificări ale reglementării finanţării partidelor. Din 1993, o finanţare publică este distribuită sub formă de rambursare a cheltuielilor de campanie. Chiar dacă sunt numite „rambursări ale cheltuielilor de campanie”, fondurile publice alocate în acest scop depăşesc adesea sumele cheltuite efectiv de partide în timpul alegerilor³⁶. Partidele politice nu mai percep finanţare publică pentru activităţile lor curente. Suma medie a rambursărilor pentru cheltuielile de campanie totalizează în jur de 180.000.000 euro, adică 45.000.000 euro pentru fiecare tip de alegeri. Pentru aceasta, au fost stabilite patru fonduri de finanţare a alegerilor: 1) pentru Camera Deputaţilor³⁷, 2) senatoriale³⁸, 3) europene³⁹ şi, respectiv, 4) regionale⁴⁰. Aceste finanţări sunt repartizate între partidele sau mişcările politice, liste de candidaţi şi candidaţi independenţi (pentru Senat), astfel încât organizatorii de referendum să atingă pragul cuvenit.

Cât priveşte finanţarea publică indirectă, Legea nr. 28/2000⁴¹ dispune ca toate programele care vizează „comunicarea politică”⁴² trebuie să garanteze un acces egal pentru toţi subiecţii politici. Toţi actorii politici care sunt reprezentaţi în Parlamentul italian sau care numără cel puţin doi reprezentanţi în Parlamentul European, pot beneficia de prevederile legii. Principiul egalităţii accesului la antenă este pus în practică prin raportarea alocării la timpul gratuit de antenă în serviciile radioteleviziunii de stat. Staţiile de radio şi canalele de televiziune private pot aloca din timpul de antenă pentru mesaje politice cu titlu gratuit sau la jumătate de preţ în raport cu celelalte anunţuri. Nicio entitate politică nu este autorizată să difuzeze mai mult decât un mesaj pe zi sau la aceeaşi unitate radio-tv.

Panouri de afişare, precum şi săli pentru reuniune publică (de exemplu, în şcoli ori primării) sunt puse la dispoziţie cu titlu gratuit de către municipalităţi de-a lungul campaniilor electorale. Partidelor politice li se aplică o deducere fiscală pentru un larg evantai de activităţi. De asemenea, o finanţare publică se acordă editorilor de jurnale şi periodice (inclusiv în format electronic) care aparţin partidelor sau mişcărilor politice reprezentate în Parlamentul italian sau care dispun de cel puţin doi aleşi în Parlamentul European. Toate societăţile care îndeplinesc aceste criterii pot beneficia de donaţii sub rezerva următoarelor condiţii: 1) societăţile să nu fie legate de întreprinderi care publică periodice ale altor partide şi nu controlează nici direct, nici indirect astfel de întreprinderi; 2) societăţile să nu beneficieze nici direct, nici indirect de subvenţii acordate altor întreprinderi de publicare, iar filialele lor sau societăţile mamă, ori alte entităţi controlate de aceeaşi societate-mamă sau de acelaşi partid politic, nu primesc subvenţii.

Grupurile parlamentare ale partidelor din fiecare Cameră⁴³ primesc o contribuţie financiară, precum şi localuri şi materiale pentru a-şi duce la bun sfârşit activităţile. Aceste finanţări publice sunt alocate în funcţie de mărimea numerică a grupului parlamentar vizat şi de bugetul Camerei respective. Fondurile în chestiune sunt menite, în parte, să permită grupurilor politice să-şi execute sarcinile şi funcţiile şi, în parte, să se plătească salariile funcţionarilor.

2. Finanţarea privată
În România, sursele finanţării private sunt:
– cotizaţiile membrilor de partid;
– donaţii, legate şi alte liberalităţi;
– venituri provenite din activităţi proprii⁴⁴.

Cuantumul cotizaţiilor⁴⁵, repartizarea şi utilizarea acestora se stabilesc prin hotărâri ale partidului politic, potrivit statutului propriu. Veniturile totale provenite din cotizaţii sunt neplafonate. Suma cotizaţiilor plătite într-un an de un membru de partid nu poate depăşi 48 de salarii minime brute pe ţară. Salariul de bază minim brut pe ţară luat ca referinţă este cel existent la data de 1 ianuarie a anului respectiv. Partidele politice au obligaţia de a publica în Monitorul Oficial al României, Partea I, cuantumul total al veniturilor din cotizaţii până la data de 31 martie a anului următor, precum şi lista membrilor de partid care au plătit într-un an cotizaţii a căror valoare însumată depăşeşte 10 salarii minime brute pe ţară⁴⁶.

Donaţiile primite de un partid politic într-un an fiscal nu pot depăşi 0,025% din veniturile prevăzute în bugetul de stat pe anul respectiv. În anul fiscal în care au loc alegeri generale locale, parlamentare, pentru Parlamentul European sau alegerea Preşedintelui României, plafonul va fi de 0,050% din veniturile prevăzute în bugetul de stat pe anul respectiv. Donaţiile pot fi făcute atât de persoanele fizice, cât şi de cele juridice.

Donaţiile primite de la o persoană fizică într-un an pot fi de până la 200 de salarii de bază minime brute pe ţară, la valoarea existentă la data de 1 ianuarie a anului respectiv.

În anul fiscal în care au loc mai multe scrutine, donaţiile primite de la o persoană fizică pot fi de până la 400 de salarii de bază minime brute pe ţară, la valoarea de la data de 1 ianuarie a anului respectiv, pentru fiecare campanie electorală sau campanie pentru referendum.

Donaţiile primite de la o persoană juridică într-un an pot fi de până la 500 de salarii de bază minime brute pe ţară, la valoarea existentă la data de 1 ianuarie a anului respectiv. În anul fiscal în care au loc mai multe scrutine, donaţiile primite de la o persoană juridică într-un an pot fi de până la 1.000 de salarii de bază minime brute pe ţară, la valoarea de la data de 1 ianuarie a anului respectiv, pentru fiecare campanie electorală sau campanie pentru referendum. Suma totală a donaţiilor făcute de persoanele juridice controlate direct sau indirect de o altă persoană ori de un grup de persoane fizice sau juridice nu poate depăşi limitele prevăzute de lege. Valoarea justă a bunurilor mobile şi imobile donate partidului, precum şi a serviciilor prestate acestuia cu titlu gratuit se include în valoarea donaţiilor.

Reducerile de preţ care depăşesc 20% din valoarea bunurilor sau serviciilor oferite partidelor politice şi candidaţilor independenţi se vor considera donaţii şi se vor înregistra distinct în contabilitatea proprie a partidului ori a candidatului independent, conform normelor emise de Ministerul Finanţelor Publice. La primirea donaţiei sunt obligatorii verificarea şi înregistrarea identităţii donatorului, indiferent de caracterul public sau confidenţial al acesteia. La solicitarea scrisă a donatorului, identitatea sa rămâne confidenţială⁴⁷, în situaţia în care donaţia se situează în limita sumei anuale de 10 salarii de bază minime brute pe ţară. Toate donaţiile vor fi evidenţiate în mod corespunzător în documentele contabile, cu menţionarea datei la care au fost făcute şi a altor informaţii care să permită identificarea surselor de finanţare. Donaţiile de bunuri şi servicii prestate cu titlu gratuit vor fi reflectate în contabilitate la valoarea justă şi stabilită în condiţiile legii. Nu sunt considerate donaţii activităţile prestate pe bază de voluntariat în condiţiile legii.

Partidele politice au obligaţia de a publica în Monitorul Oficial al României, Partea I, lista persoanelor fizice şi juridice care au făcut într-un an fiscal donaţii a căror valoare cumulată depăşeşte 10 salarii de bază minime brute pe ţară, precum şi suma totală a donaţiilor confidenţiale primite până la data de 31 martie a anului următor.

În tabelele de mai jos vom prezenta evoluţia surselor de finanţare privată obţinute de către formaţiunile politice:

Situaţia veniturilor realizate de partidele politice în anul 2008

Situaţia veniturilor realizate în anul 2009 de către partidele parlamentare

 Sursa: Raport de activitate A.E.P. - 2

Situaţia veniturilor înregistrate în anul 2010 de către partidele politice

 Sursa: Raport de activitate A.E.P. - 2011

Legea finanţării partidelor politice prevede anumite interdicţii cu privire la donaţii:
– este interzisă folosirea resurselor financiare, umane şi tehnice aparţinând instituţiilor publice⁴⁸, regiilor autonome, companiilor naţionale, societăţilor comerciale sau societăţilor bancare la care sunt acţionari majoritari statul ori unităţi administrativ-teritoriale, pentru sprijinirea activităţii partidelor politice sau a campaniei electorale a acestora, altfel decât în condiţiile stabilite de legile electorale.
– partidele politice nu pot accepta donaţii sau servicii prestate cu titlu gratuit de la o autoritate ori instituţie publică, de la o regie autonomă, de la o companie naţională, societate comercială sau societate bancară cu capital integral ori majoritar de stat;
– se interzice persoanelor juridice care, la data efectuării donaţiei, au datorii exigibile mai vechi de 60 de zile la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale sau la bugetele locale să facă donaţii partidelor politice, cu excepţia situaţiei când au de recuperat sume mai mari decât datoria proprie;
– este interzisă acceptarea sub orice formă, directă sau indirectă, de către partidele politice, a donaţiilor de bunuri materiale ori sume de bani sau prestarea de servicii gratuite făcute cu scopul evident de a obţine un avantaj economic ori politic.
– este interzisă acceptarea donaţiilor din partea unui sindicat sau a unui cult religios, indiferent de natura acestora;
– acceptarea donaţiilor din partea altor state ori a organizaţiilor din străinătate, precum şi din partea persoanelor fizice sau juridice străine este interzisă⁴⁹.

Din analiza pe care am realizat-o observăm că legislaţia română conţine norme bine definite care stabilesc cuantumul sumelor ce pot fi donate, instrumentele prin care se ţine evidenţa contabilă a tuturor veniturilor şi cheltuielilor partidelor politice, autorităţile care sunt însărcinate să vegheze la transparenţa vieţii politice. Din punct de vedere legislativ, lucrurile par bine structurate, însă în practică întotdeauna au existat probleme referitoare la finanţarea „subterană” a partidelor politice, mai ales în timpul campaniilor electorale. O soluţie pe care o avem în vedere pentru a diminua o parte din presiunea financiară din campaniile electorale este legată de modificarea legii electorale, în sensul limitării instrumentelor prin care se face campanie (un număr fix de afişe electorale, de panouri de afişaj electoral), sancţionarea dură a mitei electorale până la eliminarea candidatului/ candidaţilor partidului politic sau a celui independent care recurge la astfel de mijloace din competiţia electorală.

Într-o evaluare pe care a făcut-o în anul 2010 cu privire la transparenţa finanţării politice a partidelor din România GRECO a înaintat autorităţilor române o serie de recomandării în vederea îmbunătăţirii acestui palier al vieţii politice din România⁵⁰. În ceea ce priveşte transparenţa finanţării partidelor politice şi a campaniilor electorale, GRECO a concluzionat că Legea nr. 334/2006 privind finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale este un act normativ bine structurat, care prevede o serie de măsuri ce vizează creşterea gradului de transparenţă generală a vieţii politice, însă uneori este prea ambiţios şi impune multe limitări care sunt, probabil, greu de aplicat în practică, inclusiv un sistem complex de limite globale privind veniturile şi cheltuielile de campanie, etc. GRECO notează că reguli importante în acest domeniu sunt cuprinse în Hotărârea Guvernului nr. 749 din 11 iulie 2007 privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 334/2006, care furnizează astfel îndrumări utile subiecţilor legii. Aceasta conţine măsuri privind contabilitatea, raportarea şi publicarea, iar sursele de venit sunt reglementate pentru a asigura un anumit nivel de transparenţă, însă unele lacune importante afectează eficacitatea acestor măsuri (de exemplu, toate donaţiile până la echivalentul a 420 euro nu intră în sfera de aplicare a reglementările şi nu trebuie să fie înregistrate).

De asemenea, Legea nr. 334/2006 prevede un mecanism de supraveghere sub responsabilitatea comună a Autorităţii Electorale Permanente şi a Curţii de Conturi. Cu toate acestea, aceste aranjamente de supraveghere, inclusiv modul în care sunt distribuite responsabilităţile, nu sunt satisfăcătoare şi în condiţiile actuale, A.E.P. ar trebui să preia responsabilitatea principală în acest domeniu şi să-i se ofere mijloacele pentru a se conforma cu această sarcină. Totodată, legislaţia prevede o serie largă de sancţiuni în caz de încălcare a legii, inclusiv un set de amenzi, dar sancţiunile maxime nu sunt suficient de adecvate.

Raportul subliniază faptul că este important ca îmbunătăţirile să fie implementate rapid, deoarece finanţarea politică din România a fost, pentru mulţi ani, o zonă deosebit de problematică⁵¹.

În Franţa, partidele politice pot percepe cotizaţii⁵² de la aderenţii lor. În practică, aceste contribuţii nu reprezintă decât o parte redusă a resurselor partidului. De regulă, cotizaţia percepută de la aleşii locali şi de la parlamentari este mai ridicată, însă practica este diferită de la un partid la altul⁵³. Partidele politice franceze pot beneficia şi de alte venituri din activităţi proprii, dar în limitele prevăzute de lege⁵⁴.

Începând din 1995, persoanelor juridice de orice tip (de drept public sau de drept privat), cu excepţia partidelor şi grupărilor politice, le este interzis să facă donaţii sau să acorde cel mai mic ajutor în natură formaţiunilor politice. De asemenea, donaţiile din partea unui stat străin sunt interzise. Persoanele fizice pot dona maxim 7500 de euro pe an pentru un partid politic. Legea prevede obligaţia ca orice donaţie mai mare de 150 euro să se facă prin cec, virament bancar sau prin card bancar. Ca şi în cazul donaţiilor pentru finanţarea campaniei electorale, donaţiile trebuie colectate prin intermediul unui mandatar unic. Contabilitatea donaţiilor este verificată de către doi comisari de conturi în fiecare an, precum şi de C.N.C.C.F.⁵⁵. Persoanele fizice pot participa la finanţarea campaniei prezidenţiale⁵⁶, în condiţiile prevăzute de art. 52-8 din Codul Electoral, adică, în limita a 4600 de euro depuşi pentru unul sau mai mulţi candidaţi în cadrul aceluiaşi scrutin⁵⁷. Persoanelor fizice li se interzice să acorde candidaţilor împrumuturi sau avansuri rambursabile. Această măsură a fost luată la cererea Consiliului Constituţional pentru a preveni ilegalităţile⁵⁸.

GRECO a făcut în anul 2011 o evaluare a transparenţei finanţării partidelor în Franţa şi a făcut acesteia 11 recomandări⁵⁹ pentru ameliorarea cadrului legislativ în materie, dintre care amintim cu titlu de exemplu:
– ameliorarea publicităţii şi publicării conturilor de campanie;
– punerea de acord a celor două sisteme de donaţii privind finanţarea partidelor şi finanţarea campaniilor electorale
– reglementarea unor dispoziţii care să evite asocierea parlamentarilor la anumite grupuri parlamentare doar din considerente financiare;
– întărirea puterii de control a C.N.C.C.F.P. cu privire la finanţarea partidelor politice, etc.

Problema finanţării partidelor politice, dar şi a campaniilor electorale în sistemul francez este de mare actualitate, fiind una din temele de campanie ale candidaţilor în alegerile prezidenţiale din 2012.

În Italia, finanţarea privată nu este supusă unor reguli stricte, de aceea, scandalurile iscate de finanţările primite de partide au fost numeroase şi de amploare. În Italia, nu există nicio limită cu privire la sumă, volumul cumulat şi periodicitatea contribuţiilor private care pot fi vărsate partidelor, mişcărilor politice sau candidaţilor. Nu există nicio restricţie cantitativă privind drepturile de adeziune, iar suma totală a împrumuturilor ori creditelor, dispoziţii testamentare şi reţete de activităţi de partid şi de colectare de fonduri pe care poate să le primească un partid. De asemenea, nu există nicio restricţie particulară privind contribuţiile organismelor cu scop nelucrativ, precum sindicate, organizaţii patronale, instituţii religioase, organizaţii politice, etc. Nu există nicio limită privind contribuţiile entităţilor străine. În ciuda libertăţii surselor de finanţare privată, câteva restricţii se aplică totuşi acesteia. Astfel, donaţiile provenind de la societăţi care fac apel public la economie sau unde mai mult de 20% din capital este deţinut de către stat sunt interzise⁶⁰. Orice donaţie de la o întreprindere care nu face parte din cele evidenţiate mai sus trebuie aprobată de organul de conducere al entităţii juridice vizate şi contabilizate cum se cuvine în situaţiile financiare ale numitei entităţi. Este interzis să se efectueze donaţii⁶¹ în numerar în valoare de peste 1.000 Euro⁶².

În anul 2011, Italia a fost supusă unei evaluări din partea GRECO, care a identificat o serie de lacune grave cu privire la finanţarea partidelor politice din această ţară şi în Raportul de evaluare a transparenţei finanţării partidelor dat publicităţii în aprilie 2012 a făcut o serie de recomandări⁶³. În acest sens, menţionăm următoarele recomandări:
– angajarea unui proces de reformă al legislaţiei care să prevadă: reguli privind statutul juridic al partidelor politice; o definire precisă a perioadei de referinţă financiară şi contabilă a campaniilor electorale; norme de transparenţă, control şi sancţiune pentru alegerile europene care să fie comparabile cu cele care se aplică celorlalte tipuri de alegere şi un cadru juridic sistematizat, complet şi practic pentru finanţarea partidelor politice şi a candidaţilor, care să aibă în vedere inclusiv consolidarea regulilor aplicabile într-un text legislativ unic;
– introducerea unei interdicţii generale a donaţiilor provenind de la persoane a căror identitate nu este cunoscută de partidul politic sau de candidat şi scăderea la un nivel pertinent al pragului de donaţie actual peste care identitatea donatorului trebuie divulgată, adică 20 000 Euro pentru donaţiile către un candidat individual şi 50 000 Euro pentru donaţiile către un partid politic;
– adoptarea măsurilor pentru întărirea transparenţei cheltuielilor efectuate de partidele politice în campaniile electorale;
– elaborarea unei abordări coordonate de publicare a informaţiilor cu privire la finanţarea partidelor politice şi a campaniilor şi vegherea ca aceste informaţii să fie puse la dispoziţie în manieră coerentă şi inteligibilă şi în timp util, facilitând astfel accesul publicului larg, mai ales postând cea mai mare parte a publicării pe Internet;
– introducerea de reguli precise şi coerente cu privire la obligaţiile de verificare contabilă a partidelor politice;
– încredinţarea către un organ director independent, asistat eventual de alte autorităţi, a unui mandat, a unei stabilităţi precum şi a puterilor şi resurselor adecvate pentru a-i permite să-şi exercite controlul în mod eficace, să ancheteze şi să asigure punerea în practică a reglementării privind finanţarea politică;
– revizuirea setului actual al sancţiunilor administrative şi penale în cazul încălcării regulilor cu privire la finanţare pentru a se asigura că acestea sunt eficace, proporţionate şi disuasive.

Concluzii

Finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale va suscita întotdeauna suspiciuni dacă ea nu este guvernată de reguli clare, bine definite. În opinia noastră, regulile aplicabile finanţării partidelor politice şi a campaniilor electorale trebuie să aibă la bază câteva principii fundamentale:
– echilibru rezonabil între finanţarea publică şi finanţarea privată;
– criterii echitabile de repartiţie a fondurilor publice de către stat pentru partidele politice;
– reguli stricte care să guverneze donaţiile private; plafonarea cheltuielilor efectuate de partidele politice în cadrul campaniilor electorale;
– totală transparenţă a conturilor;
– stabilirea unui organism independent de verificare a conturilor;
– sancţionarea severă a partidelor politice care încalcă aceste reguli.

Bibliografie
BLONDEL Jean, Guvernarea comparată, traducere de Teodora Moldovanu(Iaşi: Institutul European, 2009),
DEACONU Ştefan, „Finanţarea campaniei electorale”, în Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Andrei Muraru, Károly Benke, Mihail-Constantin Eremia, Gheorghe Iancu, Corneliu-Liviu Popescu, Ştefan Deaconu, Alegerile şi corpul electoral (Bucureşti: All Beck, 2005).
DELEANU Ion, Instituţii şi proceduri constituţionale –în dreptul român şi în dreptul comparat – (Bucureşti: C.H. Beck, 2006.
Di PLINIO Giampiero, FROSINI Tommaso Edoardo, PARODI Giampaolo, Corso di diritto constituzionale (Milano: CEDAM, 2007).
GIQUEL Jean, GIQUEL Jean-Éric, Droit constitutionnel et institutions politiques (Paris:Montchrestien, 2008).
IANCU Gheorghe, Drept constituţional şi instituţii politice, Vol. I (Bucureşti: C.H. Beck, 2009).
IONESCU Cristian, Tratat de drept constituţional contemporan (Bucureşti: C.H. Beck, 2008).
MURARU Ioan, TĂNĂSESCU Elena Simina, Constituţia României. Comentariu pe articole (Bucureşti: C.H. Beck, 2008).

Surse Internet
http://www.roaep.ro – site-ul Autorităţii Electorale Permanente
http://www.just.ro – site-ul Ministerului de Justiţie
http://www.greco.eu – site-ul GRECO

CLAUDIA GILIA – Lect. Univ.dr. în cadrul Facultății de Drept și Științe Social Politice, Universitatea Valahia din TârgovișteLect. Univ.dr. în cadrul Facultății de Drept și Științe Social Politice, Universitatea Valahia din Târgoviște.

 sus