Discriminări

Despre geometria variabilă a Uniunii Europene
și modul de folosire a acesteia în vremuri de criză.

GHEORGHE CIASCAI
[„Dimitrie Cantemir” Christian University]

Abstract:
The aim of the paper is to provide an interpretation of a controversial concept about the nature of European integration – the variable geometry of European Union. In this respect, the analysis will focus on the European Union’s capacity to use this variable geometry to overtake the internal or external challenges and crisis.

Keywords: european integration; variable geometry of EU; flexibility of EU; European community; spillover; supranationalism; intergovernmentalism; constitutionalisation; crisis; close cooperation

Cât sunt de variabile, din perspectivă istorică, configuraţia şi natura Uniunii Europene?

Uniunea Europeană va împlini 60 de ani î+În cursul acestui an, ¹. Trecerea de la o comunitate care asigura cooperarea în două sectoare economice foarte bine definite, compusă din şase state, la o uniune politică, vamală, comercială şi economică, formată din douăzeci şi şapte de state, într-un interval istoric relativ scurt denotă, în primul rând, o capacitate remarcabilă de adaptare, de extindere şi de aprofundare pentru o entitate politică inedită, care nu are precedent în mediul internaţional.

În al doilea rând, scurta istorie a proiectului european indică un fundament solid care a asigurat o rezilienţă de invidiat pentru un organism politic nou apărut în ecosistemul internaţional, care s-a confruntat încă de la creare, atât cu crize interne substanţiale², cât şi cu dificultăţi pe plan internaţional, comparabile cu cele interne³.

Din combinarea reuşită între cele două seturi de caracteristici delimitate mai înainte a rezultat o flexibilitate extrem de rentabilă a mecanismului politic, instituţional şi decizional al Uniunii Europene, chiar o anumită versatilitate, care a asigurat o acomodare convenabilă între politicile supranaţionale comunitare şi propensiunea naturală a statelor membre către păstrarea şi promovarea suveranităţii naţionale. În final, această flexibilitate genuină a proiectului european a asigurat viabilitatea, funcţionalitatea şi succesul Uniunii. Dacă pentru specialişti în ştiinţa politică definirea riguroasă şi univocă a naturii entităţii europene şi a mecanismului său de funcţionare este un deziderat comparabil poate cu teoria unificatoare din fizică, pentru factorii de decizie – fondatori, ideologi, oameni politici, birocraţi etc. – prioritatea a reprezentat-o realizarea unui organism politic funcţional, atipic, capabil să răspundă provocărilor interne şi internaţionale, inclusiv crizelor, cu mijloace diferite atât de cele ale statelor, cât şi de cele specifice organizaţiilor internaţionale.

Asupra temeiului care a asigurat reuşita procesului de integrare europeană şi a mecanismului care explică modul de funcţionare a acestei entităţi politice non-standard s-au formulat mai multe teorii, fiecare încercând să identifice ideile şi conceptele cele mai adecvate pentru a explica fenomenul integrării europene, precum şi mecanismele şi actorii esenţiali care pot da seamă de dinamica integrării⁴.

Conceptele efectului de difuzare (spillover) şi funcţiei care generează forma, formulate de neofuncţionalişti în anii 50 şi 60, atunci când se puneau bazele Uniunii şi când eşuau primele tentative de instituire a unei comunităţi politice la nivel european⁵, distincţia între politicile/sectoarele politice în care poate avea loc comunitarizarea şi cele în care statele preferau să îşi menţină prerogativele suverane la nivel naţional, propusă de integuvernamentalism în anii 60 şi în anii 90, în circumstanţele refuzului Franţei de a participa la reuniunile Consiliului şi progresului înregistrat după intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht⁶, precum şi reiterarea constituţionalizării entităţii politice europene de către federalişti ca soluţie la stagnarea procesului de integrarea în anii 80 şi la începutul secolului XXI reprezintă ideile esenţiale ale celor mai semnificative modele teoretice referitoare la procesul integrării. În ciuda deosebirilor dintre teoriilor referitoare la integrarea europeană, o trăsătură comună a acestora o reprezintă preocuparea de a pune în evidenţă specificitatea, originalitatea, dinamismul şi flexibilitatea proiectului european.

Crizele procesului de integrare şi oportunitatea lor paradoxală

Dincolo de capacitatea explicativă a modelelor teoretice menţionate mai sus, se poate admite ipoteza că, într-o anumită măsură, configuraţia actuală a Uniunii este rezultatul confruntărilor acesteia cu propriile crize de dezvoltare, de identitate sau de adaptare la climatul politic internaţional, precum şi la frământările şi tensiunile cronice interne.

Criza provocată de refuzul Parlamentului francez de a ratifica Tratatul Comunităţii Europene de Apărare în 1954 a deturnat proiectul politic comunitar iniţial către exploatarea funcţionalistă maximală a comunităţii economice extinse, care s-a concretizat în mod fericit în piaţa comună a anilor 60-80 şi în piaţa unică actuală. Astfel, prin efectul de difuziune (spillover), respectiv prin includerea treptată în sfera de competenţe comunitară a domeniilor agriculturii, transporturilor, pescuitului, mediului, politicilor sociale, politicii energetice monedei unice, etc., Uniunea Europeană a fost capabilă să îşi ajusteze în mod eficient obiectivele şi să îşi recalibreze mecanismele pentru a rămâne cea mai mari putere economică a lumii⁷.

Criza „scaunului gol” provocată de Franţa în 1964 a repus în discuţie un principiu juridic şi decizional cu puternice virtuţi integratoare instituit prin Tratatul de la Roma – procedura de vot cu majoritate calificată - şi a dus în final la o temporizare, ba chiar la un regres în privinţa comunitarizării. Însă, soluţia aleasă – revenirea la votul consensual în politicile considerate cheie de către guvernele statelor membre– nu a stopat procesul de integrare, ci doar a restaurat un anumit echilibru între instituţiile esenţiale ale Uniunii de la acea dată – Comisie şi Consiliul de miniştri – şi a readus pe scena comunitară o categorie de actori ce păreau a juca un rol secundar – şefii de stat şi de guvern.

Criza petrolului din anii ‚70 şi nevoia unei concertări politice mai accentuate în plan internaţional a statelor membre a dus la permanentizarea conclavului format din şefii de stat şi de guvern sub forma Consiliului European. Eşecul proiectului federalist al Uniunii Europene propus de Altiero Spinelli în Parlamentul European în anii 80 a fost convertit de geniul politic şi tehnocratic al lui Jacques Dellors în Actul Unic European, care a pus bazele pieţei unice şi a pregătit terenul pentru Tratatul de la Maastricht, respectiv pentru uniunea politică şi pentru uniunea economică şi monetară.

Cutremurul geopolitic provocat de căderea regimurilor comuniste în Europa Centrală şi de Est şi de colapsul URSS a fost, în cea mai mare măsură, bine gestionat şi valorificat în plan politic şi instituţional de către factorii de decizie europeni prin Tratatul de la Maastricht. Practic, acest document a refondat proiectul european, a pus oficial bazele uniunii politice, a consacrat juridic uniunea economică şi monetară, a oferit cadrul pentru consolidarea identităţii strategice internaţionale a uniunii şi deschis calea extinderii accelerate a acesteia.

Patternuri instituţionale şi juridice ale variabilităţii geometriei comunitare

Variabilitatea geometriei comunitare care a asigurat progresul procesului de integrare s-a ipostaziat în mai multe formule instituţionale, fondate pe reglementări juridice mai mult sau mai puţin clare. Astfel, una din cele mai ingenioase modalităţi de manifestare a acestei flexibilităţi a constituit-o, la nivel decizional şi instituţional, modul de funcţionare vreme de peste 30 de ani a Consiliului European. Dacă în anii ’70 şi ’80 acesta era mai degrabă un club informal care îi reunea de două ori pe an pe şefii de stat şi de guvern pentru a debloca, prin discuţii la cel mai înalt nivel, diferite dosare fierbinţi la nivel comunitar şi pentru a jalona perspectivele de dezvoltare ale comunităţii, odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht, este recunoscut rolul acestei instituţii, fără însă a i se acorda statutul de instituţie a Uniunii. Abia Tratatul de la Lisabona a consacrat Consiliul European în calitate de instituţie a Uniunii Europene şi i-a acordat prerogative precise, proceduri clare de funcţionare şi o preşedinţie permanentă.

O altă modalitate de manifestare a geometriei variabile comunitare poate fi considerată formula acordurilor interguvernamentale între o parte a statelor membre referitoare la cooperarea în anumite domenii politice sau economice, acorduri care, ulterior, sunt preluate la nivelul acquis-ului comunitar. În această formulă se înscriu, fără îndoială, Acordurile de la Schengen referitoare la libera circulaţie a persoanelor şi la suspendarea controalelor la frontierele interioare ale statelor membre, acorduri care au fost iniţiate de o parte a statelor membre la jumătatea anilor 80, au fost semnate la începutul anilor 90 şi au fost integrate în acquis-ul Uniunii Europene prin Tratatul de la Amsterdam.

În bună măsură, Uniunea Economică şi Monetară şi „spaţiul euro” se înscriu în formula geometriei variabile, câtă vreme componenţa lor nu se suprapune cu cea a Uniunii, deşi oricare din statele membre poate adopta moneda comună şi poate deveni membră a „spaţiului euro”, dacă îndeplineşte criteriile de funcţionare ale monedei comune. De asemenea, soluţia arhitecturală ingenioasă pe trei piloni a Uniunii, unul comunitar şi două interguvernamentale, stabilită prin Tratatul de la Maastricht, conţinea o doză substanţială de flexibilitate de vreme ce a permis coexistenţa armonioasă sub acelaşi acoperiş a unei game atât de variate de politici, instituţii şi proceduri decizionale şi legislative.

Pentru a încadra juridic această propensiune naturală spre flexibilitate a organismului comunitar şi pentru a permite absorbţia în cadrul comunitar a demersurilor integratoare ale unora din statele membre, dispozitivul juridic comunitar, mai precis Tratatul de la Amsterdam, a inclus printre prevederile sale principiul cooperării consolidate (close cooperation)⁸. În conformitate cu acest principiu, un grup de state membre poate stabili o cooperare aprofundată supranaţională într-un anumit sector de activitate, formulă integratoare care rămâne deschisă oricând celorlalte state membre, cu condiţia respectării criteriilor pe baza cărora a fost instituită cooperarea consolidată. În termeni politici, juridici şi procedurali, acest principiu însemna deplina consacrare a geometriei variabile a Uniunii drept unul din mecanismele cheie ale procesului integrării europene.

Sunt viabili „ornitorincii” în ecosistemul politic al secolului XXI?

Flexibilitea cadrului politic, instituţional şi juridic a Uniunii şi originalitatea naturii sale şi-au demonstrat valoarea pragmatică şi creativă în mai multe ocazii. Modul încurajator în care Uniunea păşea în secolul al XXI-lea, concretizat în proiecte precum lansarea cu succes a monedei comune, instituţionalizarea Politicii Externe şi de Securitate Comună (PESC) prin instituirea funcţiei de Înalt Reprezentant pentru PESC şi prin demararea operaţiilor europene de gestionare a crizelor în diferite regiuni ale lumii, consolidarea spaţiului securităţii, libertăţii şi justiţiei sau finalizarea cu succes a Convenţiei Europene sub forma proiectului de Tratat Constituţional a generat o undă de optimism în mediile politice şi academice interesate de fenomenul integrării europene⁹.

Partea a doua a primului deceniu al secolului al XXI-lea a infirmat, într-o măsură certă, acest optimism. Eşecul ratificării Tratatului Constituţional ca urmare a referendumurilor eşuate din Franţa şi Olanda din anul 2005, dificultăţile reale şi compromisurile semnificative care au acompaniat adoptarea şi ratificarea Tratatului de la Lisabona dar mai ales criza financiară şi economică începută în 2007 au pus la grea încercare stabilitatea şi perspectivele de viitor al Uniunii.

Însă versatilitatea înnăscută şi flexibilitatea dobândită cu ocazia rezolvării dilemelor şi crizelor succesive din cei peste 50 de ani de existenţă au permis Uniunii să depăşească criza constituţională din 2005. Astfel, aşa cum au relevat doi reputaţi specialişti pe problematica integrării europene, prin intermediul aşa numitei „strategii a vălului”, impregnată în Tratatul de la Lisabona, care presupunea renunţarea la constituţionalismul lingvistic şi juridic, s-a reuşit preluarea în noul tratat a majorităţii tezelor şi ideilor incluse în Tratatul Constituţional¹⁰.

Mai mult, în opinia aceloraşi autori, prin reformele instituţionale şi procedurale pe care le-a instituit, Tratatul de la Lisabona a adus o contribuţie la cristalizarea unui aşa numit „federalism interguvernamental” la nivelul UE, din moment ce implică mai puternic în procesul politic şi decizional european Parlamentul European, cetăţenii europeni şi parlamentele naţionale, concomitent cu preocuparea de a menţine şi chiar de a consolida influenţa statelor şi guvernelor naţionale asupra procesului integrării. Desigur, sintagma “federalism interguvernamental” este foarte expresivă în plan lingvistiv si politic, însă pune bine în evidenţă ambiguitatea, tensiunea şi flexibilitatea Uniunii, entitate politică stranie - supraguvernamentală, transguvernamentală şi interguvernamentală în acelaşi timp – asemănătoare unui ornitorinc, aptă să se adapteze într-un ecosistem politic internaţional care dă semne de schimbare.

Astfel, într-o cheie interguvernamentalistă poate fi interpretată consacrarea juridică a Consiliului European, platformă esenţială pentru promovarea la nivelul Uniunii a influenţei statelor membre. În plus, parcă pentru a confirma şi consolida ipoteza flexibilităţii genuine a proiectului european, Tratatul de la Lisabona aduce o noutate absolută în materie de reversibilitate a procesului integrării¹¹. Delicata temă a reversibilităţii integrării, evitată de fondatorii Uniunii şi de generaţiile succesive de lideri europeni, dată fiind vulnerabilitatea pe care ar fi generat-o pentru credibilitatea proiectului, este tratată din două perspective. Includerea în tratat a acestei teme este, poate, un semn al maturităţii pe care l-a atins organismul politic european, care îi permite acestuia asumarea tuturor tendinţelor, inclusiv a celor care riscă să îl slăbească. Prima dintre aceste perspective este cea referitoare la posibilitatea diminuării competenţelor Uniunii pe unele domenii, prin reasumarea acestora la nivelul statelor membre¹². A doua perspectivă, cel puţin la fel de radicală precum cea anterioară, tratează problema posibilităţii retragerii unui stat din Uniunea Europeană¹³.

În concluzie, privite din această perspectivă, dezbaterile recente referitoare la perspectivele sumbre ale Uniunii Europene şi la adoptarea Tratatului fiscal ca formă de răspuns la criza financiară şi la criza de încredere prin care trece Uniunea în ultimii trei ani par mai puţin dramatice¹⁴. Aşa cum rezultă din cele prezentate mai sus, dispozitivul politic, procedural şi juridic al Uniunii Europene permite răspunsuri multiple, flexibile şi eficiente, chiar dacă uneori lentoarea cu care sunt formulate este exasperantă. La o evaluare sumară se poate estima că formula aleasă – Tratat integuvernamental fără participarea Marii Britanii şi Republicii Cehe - se va dovedi, în final, un avantaj în cadrul strategiei Uniunii de răspuns la criza financiară şi de încredere, dacă se iau în considerare obişnuitele tergiversări britanice în materie de ratificare a tratatelor europene şi euroscepticismul asumată şi practicat de unii din factorii decizionali din Cehia.

Bibliografie
ALDECOA LUZARRAGA, Francisco, LLORENTE, Mercedes Guinea, Europa viitorului, Tratatul de la Lisabona, Editura Polirom, Iaşi, 2011.
HAAS, Ernst, The Uniting of Europe, Political, Social, and Economic Forces, Stanford Uniting Press, 1968.
HOFFMAN, Stanley, Sisiful european, Editura Curtea Veche, Bucureşti, 2003
MAHORY, Honor, Cameron idea to repatriat EU laws is „complete non-starter, Euobserver, February 13, 2012.
MAHORY, Honor, UK left out as 26 EU coutries to draft new treaty, Euobserver, December 9, 2011.
SIDJANSKI, Duşan, Viitorul federalist al Europei, Comunitatea Europeană de la origini la Tratatul de la Lisabona, Editura Polirom, Iaşi, 2011.
RIFKIN, Jeremy, The European Dream, How Europe’s Vision of the Future is Quietly Eclipsing the American Dream, Polity, Cambridge, 2004.
ROSAMOND, Ben, Theories of European Integration, MacMilan Press Ltd, London, 2000.
WALLACE, William, WALLACE, Helen, POLLACK, Mark (edit.), Elaborarea politicilor în Uniunea Europeană, Ediţia a V-a, Editura Institutului European din România, Bucureşti, 2006.
WIENER, Antjie, RIESZ, Thomas (edit.), European Integration Theory, Oxford University Press, Oxford, 2004.
* * * Global Strategic Trends – Out to 2040, Development, Concepts and Doctrine Center, Ministry of Defence, London, 2010.
* * * Tratatul privind Uniunea Europeană, versiunea consolidată
* * * Tratatul de la Amsterdam de amendare a Tratatului privind Uniunea Europeană şi a Tratatelor de instituire a Comunităţilor Europene
* * * Tratatul de la Maastricht privind Uniunea Europeană
* * * Tratatul de la Roma de instituire a Comunităţii Economice Europene
* * * Tratatul Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului

GHEORGHE CIASCAI – Conf.univ.dr. Facultatea de Ştiinţe Politice, Universitatea Creştină „Dimitrie Cantemir”, din Bucureşti.

 sus