Reforme (Uniunea Europeană)

Influența Uniunii Europene asupra reformei sistemului juridic în România:
un pas spre consolidare democratică?
 

MIHAELA RUXANDA
[The University of Bucharest]

Abstract:
This article explores the general theme of how international actors, such as European Union, influence new democracies from Central and Eastern Europe. The contention that as long as the EU requirements regarding domestic aspects of the post communist member states are high, the reform and change at the national level are low, demands evidence and explanation. Therefore, a major task of this study is to provide a clear and detailed account of the impact of membership requirements on the process of democratization in Romania. In order to establish a link between the two variables, the status of the judicial system was addressed in depth. Thus, we have concluded that the implementation of EU’s requirements in Romania has only succeeded slightly and partially. Though some progress has been recorded in terms of structural aspects, when it came to substantive change, a certain reluctance to commit to the full implementation of reforms has led to numerous failures in complying with the EU requirements.

Keywords: democratic consolidation; EU integration; judicial reform; post communism; Romania

Dinamica procesului de democratizare din Europa Centrală şi de Est a dus la apariţia unor serii de întrebări cu privire la natura şi felul democraţiilor emergente, când şi cum consolidarea democratică va fi atinsă, dar de asemenea şi despre forţele care se află în spatele acestui proces de democratizare. „Moştenirile” trecutului împreună cu noile elite implicate în controlul şi ghidarea tranziţiei democratice au constituit principalii agenţi în designul instituţiilor şi valorilor democratice, însă rolul jucat de influenţa şi presiunea exercitată de „forţe” externe nu ar trebui să fie descreditată în societăţile postcomuniste. Însă articolul de faţă analizează impactul actorilor internaţionali, mai exact pe cel al Uniunii Europene, asupra procesului de democratizare în România. Datorită ariei destul de vaste de cercetare pe acest domeniu, voi aborda această influenţă a UE prin prisma reformei sistemului juridic, ca politică publică naţională.

În ce măsură integrarea în Uniunea Europeană a influenţat procesul de democratizare în România? Sunt factorii interni subiecţi ai presiunii internaţionale astfel încât să considerăm structurile internaţionale agenţi ai democratizării? Au fost oare aşteptările oficialilor europeni prea mari în privinţa capacităţii României de a gestiona eficient reforma sistemului juridic? Articolul de faţă va încerca să elucideze dacă succesul modest al reformei justiţiei este rezultatul unor criterii prea ridicate impuse de către UE sau din contră a rigidităţii factorilor interni la reformarea instituţiilor statului ţinând cont presiunile exercitate de oficialii de la Bruxelles.

Alegerea acestui studiu de caz stă la baza unor motive atât empirice cât şi teoretice. Primul dintre motive rezidă din importanţa puterii juridice în arhitectura instituţională a noilor democraţii, care este certificată şi de includerea monitorizării reformei sistemului juridic în agenda politică a integrării europene¹. Al doilea motiv se bazează pe faptul că multe dintre studiile despre tranziţiile democratice din sud-estul Europei menţionează  existenţa unei legături intrinseci între gradul de consolidare a unei democraţii şi gradul de independenţă a sistemului juridic. Şi nu în ultimul rând faptul că deşi în 2005 Comisia Europeană a emis un aviz favorabil referitor la alinierea la criteriile de la Conpenhaga, România încă se confruntă cu importante carenţe în reforma administraţiei publice şi a sistemului juridic. Practic, deşi începând cu 2000, România adoptă o serie de norme legislative pentru lupta împotriva corupţiei², justiţia apare ca o instituţie subdezvoltată, adesea pradă luptelor politice. De altfel, un sistem instituţional stabil, respect pentru lege, separarea puterilor şi un sistem juridic compentent şi transparent sunt ingrediente esenţiale pentru o democraţie funcţională³.

Uniunea Europeană şi consolidarea democratică

Definirea unor concepte precum „consolidare democratică” şi „condiţionalitate” sunt de o importanţă majoră pentru a înţelege mai bine influenţa UE asupra polticilor publice naţionale ale statelor membre. Două întrebări se nasc de aici: Ce reprezintă procesul de democratizare? şi Poate fi acest proces influenţat de actori internaţionali?. În The Third Wave, Samuel Huntington descrie un regim democratic ca unul în care guvernanţii sunt aleşi în urma unor alegeri libere, oneste şi periodice în care candidaţii concurează pentru voturile lor şi în care toată populaţia adultă este eligibilă să voteze⁴. O definiţie similară este dată de Linz şi Stepan, care evidenţiază importanţa unor alegeri libere printr-un vot popular⁵. Pentru o altă viziune asupra acestui proces, m-am oprit asupra definiţiei dată de Charles Tilly, pentru care procesul de democratizare este „o mişcare către egalitate cetăţenească, consultarea cetăţenilor şi protejarea lor faţă de posibilele acţiuni arbitrale ale statului”⁶.

Procesul de democratizare poate fi împărţit în două etape: a. tranziţia (începutul democratizării caracterizată prin alegeri libere şi introducerea unor reguli şi instituţii democratice), şi b. consolidarea, sfârşind în momentul în care democraţia devine „the only game in town”⁷. Însă, datorită particularităţilor fiecărei ţări în ceea ce priveşte democratizarea lor, nu putem vorbi despre un proces de democratizare omogen şi asemănător, dar ca unul diferit, care poate fi accelerat sau încetinit atât de factori externi, cât şi de factori interni.

Însă nu voi intra în detaliu asupra procesului de democratizare în general, ci îmi voi canaliza atenţia asupra unor structuri internaţionale care pot fi considerate ca agenţi ai democratizării unor state. Conform opiniei lui Richard Rose, Uniunea Europeană poate fi considerată ca un astfel de factor, unul care de altfel poate ridica standardele unei guvernări democratice în statele membre⁸. De altfel şi Jon Pevehouse susţine aceeaşi perspectivă, considerând că de pe urma interacţiunii dintre forumuri internaţionale şi state beneficiază cele din urmă:

„[…] the IO⁹-democracy link has been an important justification for the enlargement of organizations such as the North Atlantic Treaty Organization (NATO), the European Union, the Council of Europe, and even the expansion of the North American Free Trade Agreement (NAFTA) into a Western Hemispheric Free Trade Association.”¹⁰

Mai mult, el aduce în discuţie anumite mecanisme prin care structurile internaţionale influenţează schimbarea de regim dintr-un stat. Acest lucru se poate realiza fie prin intermediul acţiunilor diplomatice şi economice, fie prin aderarea la acel organism internaţional. Desigur în toată această ecuaţie şi forţele interne joacă un rol semnificativ în drumul spre schimare şi europenizare a statelor postcomuniste.

Stabilită în 1993 (tratatul de la Maastricht) ca o asociere voluntară de state având ca obiectiv realizarea unei uniuni a statelor europene printr-o cooperare bazată pe principiile democraţiei, a statului de drept şi a unei pieţe libere, Uniunea Europeană ocupă o poziţie privilegiată printre aceste organisme internaţionale, ca urmare a structurii sale sui generis şi a metodelor sale de a susţine democraţia.

În ceea ce priveşte influenţa UE asupra acestui proces, în 1993¹¹ au fost stabilite anumite criterii, bazate pe principiile democraţiei, pe care un stat care doreşte să devină membru al Uniunii trebuie să le respecte şi să le îndeplinească. Acestea mai sunt cunoscute şi sub denumirea de criteriile de la Copenhaga pe care un stat candidat trebuie să le ducă la bun sfârşit tocmai pentru a se ridica la standardele europene privind o guvernare democratică¹². Aceste criterii sunt în număr de cinci şi prevăd: existenţa unor instituţii stabile care să garanteze democraţia, supremaţia legii, drepturile omului şi protecţia minorităţilor; existenţa unei economii de piaţă funcţionale; existenţa unor structuri administrative şi judiciare care să permită adoptarea şi aplicarea acquis-ului comunitar; garantarea statului de drept¹³. Faptul că printre principalele obiective ale Uniunii se află crearea unor standarde comune privind instituţiile democratice, care nu pot duce decât la consolidarea practicilor, drepturilor şi libertăţilor afiliate democraţiei¹⁴.

De cele mai multe ori când se aduce în discuţie condiţionalitatea UE se face referire în mod automat la criteriile mai sus menţionate. Însă ce este condiţionalitatea? În ce măsură determină procesul de democratizare dintr-un stat membru? Condiţionalitatea UE poate fi văzută din două perspective în procesul de extindere către fostele ţări comuniste. Pe de o parte, unii autori văd condiţionalitatea ca fiind „principalul mecanism de care dispune Uniunea pentru a produce o serie de transformări în aceste ţări”¹⁵, iar pe de altă parte, pentru alţi autori, condiţionalitatea depinde de natura acquis-ului, de politica în chestiune, de ţară şi de contextul în care este exercitată¹⁶. UE a folosit condiţionalitatea pentru a favoriza convergenţa candidaţilor în diferite arii de politică, în adaptarea instituţională şi în promovarea drepturilor¹⁷.

Practic, mecanismul prin care se explică impactul UE asupra politicilor statelor membre este evidenţiat de Caporaso şi Risse, care amintesc despre „compatibilitatea/incompatibilitatea dintre politici şi politică”¹⁸, sau, mai exact, între normele şi directivele europene şi faţă de reglementările instituţionale ale statelor în cauză. Conform acestei teorii, cu cât gradul de compatibilitate este mai redus, cu atât mai mare este presiunea Uniunii Europene, dar faptul că presiunea este mare nu înseamnă că impactul este consistent. Pe de altă parte, Grabbe a evidenţiat faptul că influenţa condiţionalităţii UE asupra elaborării politicilor din ţările din Europa Centrală şi de Est este destul de mare¹⁹.  Procesul de extindere spre Est a reprezentat pentru UE o ocazie de a-şi exercita influenţa asupra reformelor din ţările implicate. Mai mult, UE a oferit asistenţă financiară pentru aceste state, şi încă oferă, pentru a facilita implementarea normelor europene²⁰. Pornind de la această prezumţie, Geoffrey Pridham atrage atenţia asupra legăturii dintre cerinţele UE şi condiţiile prealabile realizării unei democraţii consolidate, cu accentul pus pe capacitatea instituţională²¹.

Influenţa Uniunii Europene în domeniul justiţiei în noile democraţii

În ce constă condiţionalitatea UE în materie de reformă a justiţiei?  În termeni teoretici, mecanismul condiţionalităţii derivă „din paradigma raţionalistă în funcţie de care un actor internaţional promite unele posibile beneficii în funcţie de anumite condiţii”²².

După cum am putut vedea, criteriile de la Copenhaga nu menţionează explicit reforma justiţiei, însă în 1995, la Madrid²³, au fost introduse anumite prevederi cu privire la acest aspect. Oficialii de la Bruxelles au ţinut cont de faptul că dezvoltarea unui sistem judiciar independent este o caracteristică esenţială pentru ţările aflate într-un proces de consolidare democratică, deoarece constituie o bază solidă pentru ca ţara să poată lăsa deoparte tradiţia autoritară. În această perspectivă, reforma sistemelor judiciare este, fără îndoială, fundamentală în tranziţia şi consolidarea acestor noi democraţii²⁴. De cele mai multe ori, independenţa justiţiei trimite la raportul dintre instituţiile judiciare şi cele politice, în special relaţiile cu executivul²⁵. În ceea ce priveşte independeţa judecătorilor, aceasta presupune adoptarea unei anumite legislaţii care să îi protejeze de orice fel de influenţă.

Influenţa UE în domeniul reformei justiţiei în ţările din Europa Centrală şi de Est, şi aici mă refer la cele care sunt membre ale Uniunii, a fost pe alocuri limitată datorită normelor, atitudinilor şi condiţiilor moştenite de la regimul comunist, dar şi destul de ambiguă. Citind rapoartele de monitorizare ale Comisiei Europene asupra României şi Bulgariei, am remarcat faptul că nu sunt menţionate recomandări precise în acest sens, ci sunt trasate doar anumite obiective ce trebuiesc atinse, nu însă şi modalitatea de realizare a acestora. Deseori, Comisia se exprimă prin negaţie, iar ceea ce ar trebui făcut pentru a îmbunătăţi situaţia este subînţeles, lăsând eventualele soluţii în acest sens la latitudinea oficialilor politici români. Practic, Comisia „nu exportă un model către Europa Centrală şi de Est”²⁶, însă rezultatul în aceste state membre, chiar dacă s-a respectat principiul independenţei justiţiei, este diferit, ducând la „naşterea unor configuraţii instituţionale diferite”²⁷.

Am amintit mai sus despre existenţa unei legături între sistemul judiciar şi clasa politică în contextul noilor democraţii. Am făcut această afirmaţie, pentru că, reformele în justiţie sunt determinate de strategiile actorilor politici care încearcă să „maximizeze congruenţa între interesele lor şi protecţia indirectă garantată de justiţie”²⁸. Implemetarea unui sistem juridic eficient este unul dintre obiectivele acestor noi democraţii. Însă, importanţa acestei reforme a crescut o dată cu includerea ei pe agenda politică a integrării europene. Până în acel moment schimbările în acest domeniu au fost nesemnificative, clasa politică dând impresia că doar sub presiunea exercitată de către UE poate implementa reforma. De altfel, realizarea unui sistem judiciar independent  în aceste democraţii emergente reprezintă un pilon principal în drumul spre o ruptură credibilă de trecut, şi implicit, „respectarea unor frontiere instituţionale care nu pot fi încălcate fără riscul penalizării legale de către actorii justiţiei”²⁹.

Studiu de caz – reforma sistemului juridic în România

Condiţionalitatea UE este reprezentată în principal prin reformele impuse de către UE, în cazul acestei lucrări, de reforma sistemului juridic. Alegerea acestei reforme este motivată de faptul că reprezintă unul dintre criteriile pe care România a trebuit să le respecte pentru a deveni membră a Uniunii. Cum am putut observa mai devreme, respectarea statului de drept, separarea puterilor şi o administraţie şi un sistem judiciar stabil sunt ingrediente esenţiale pentru o democraţie funcţională. Astfel, vom vedea cum obligaţiile impuse de către UE au generat efecte pozitive sau negative asupra reformei justiţiei, şi dacă aceste norme au fost de bun augur cu privire la consolidarea democratică în România.

Această secţiune a lucrării va examina reuşitele sau eşecurile care au caracterizat tranziţia democratică în România din perspectiva stabilităţii sistemului juridic, şi, simultan, accesul la structurile europene. Practic, de-a lungul anilor 1990 şi după, aceste două procese au mers paralel. Totuşi, cât de mult condiţionalitatea UE a cântărit în rezultatele obţinute? Oare obligaţile impuse de către UE au accelerat stabilitatea şi eficacitatea justiţiei?

Reforma justiţiei

Datorită perioadei destul de lungi de analiză a acestei reforme, îmi voi canaliza atenţia începând cu 1995, când România a semnat strategia de pre-aderare³⁰, moment din care a fost în mod constant criticată pentru incapacitatea de a face faţă unor probleme importante cu care se confrunta şi de a implementa într-un mod corespunzător, reformele necesare pentru a adera la UE, până în martie 2010.

La începutul acestui articol, m-am referit la reformă ca la o politică publică. Aceasta poate fi definită ca un set de decizii adoptate de autorităţile publice ca răspuns la o problemă sau la un set de probleme interconectate³¹. Însă în acest caz, cea mai propice definiţie ar fi cea dată de Gary Brewer şi Peter deLeon, conform căreia „politicile reprezintă cele mai importante decizii ale unei societăţi, acţiuni sprijinite de aprobarea largă sau de teama unor sancţiuni”³². De asemenea, există şi situaţii când o politică publică poate fi în egală măsură absenţa  unei decizii, refuzul de a adopta decizii într-un sector dat sau de a transpune o directivă a UE³³. Astfel de politici cuprind şase etape: identificarea problemei, stabilirea agendei, formularea politicii, adoptarea politicii, implementarea politicii şi evaluarea ei³⁴. Utilitatea acestei definiţii va fi mai mult de ordin descriptiv decât explicativ, deoarece, în literatura de specialitate aceste etape sunt des criticate, pentru că nu se poate vorbi de fiecare dată despre o politică aptă să parcurgă în întregime aceste etape. Şi în cazul reformei sistemului juridic din România putem vorbi de un parcurs care nu poate fi caracterizat ca rectiliniu.

După 1990, în contextul tranziţiei democratice, reforma justiţiei a reprezentat o problemă cu care clasa politică se confrunta, însă adevărata amploare o cunoaşte abia după ce România a semnat strategia de pre-aderare, fiind nevoită să respecte criteriile de la Copenhaga şi cele de la Madrid, pentru a putea deveni membră a Uniunii. Se pare că era nevoie de un impuls extern pentru a determina clasa politică să renunţe la moştenirile regimului comunist, unde timp de 50 de ani, sistemul judiciar era profund politizat. Un pas important spre reformă a fost făcut o dată cu adoptarea Constituţiei din 1991, când, cel puţin în scris, era recunoscută independenţa justiţiei. Însă, mai târziu, în contextul aderării la UE, aspectul cel mai criticat privind justiţia a fost tocmai gradul înalt de politizare, de „imixtiune a executivului în activitatea instituţiilor judiciare generat de independenţa instituţională insuficientă a puterii judecătoreşti şi de lipsa unei culturi bazate pe statul de drept”³⁵.

Perioada 1996-2003 a fost una caracterizată prin acomodare la presiunile UE, dar şi una de regres, deoarece justiţia a fost unul dintre domeniile care a întârziat aderarea României în 2004, iar la un moment dat a pus sub semnul întrebării şi aderarea din 2007. Încă din momentul în care România a depus cererea de aderare la UE în 1995, iar Comisia a dat un aviz în acest sens în 1998, justiţia era caracterizată ca nefuncţionând corespunzător³⁶. În mai multe rânduri, în această perioadă, Comisia vine cu anumite recomandări în acest sens, special pentru a ajuta România să amelioreze problemele din domeniul justiţiei. Cea mai importantă mi s-a părut recomandarea menţionată în Raportul de ţară din 1998, când Comisia menţionează despre „influenţa seminificativă pe care Ministerul de Justiţie o are în procesul de numire a judecătorilor”.

De asemenea, Open Society Institute a publicat până în 2002 o serie de rapoarte cu privire la capacitate juridică a ţărilor care erau în curs de aderare. Raportul referitor la România prezintă situaţia sistemului judiciar de la începutul anilor 2000³⁷. Conform lui Tom Gallagher, în perioada mai sus menţionată, Ministerul Justiţiei a fost ministerul cel mai puţin orientat către reforme (reform-oriented) şi cel mai puţin activ pe frontul luptei împotriva corupţiei³⁸. Mai mult, acesta nu a susţinut acţiunea acelor procurori care încercau să investigheze cazuri de corupţie în care erau implicaţi exponenţii politici³⁹. În lumina acestei situaţii, în primii ani ai procesului de aderare, UE a insistat în mod constant asupra independenţei şi profesionalismului sistemului judiciar⁴⁰. De altfel, în rapoartele de ţară din 2002 şi 2003, Comisia aduce critici cu privire la politizarea justiţiei⁴¹.O primă strategie de reformă, în acest sens, a fost adoptată printr-o ordonanţă de guvern, în septembrie 2003. Obiectivele acestei strategii se referă la îmbunătăţirea calităţii deciziilor judiciare şi atingerea independenţei justiţiei faţă de executiv. De altfel, şi reforma Constituţiei din 2003 cuprinde anumite prevederi cu privire la independenţa judiciarului faţă de executiv şi faţă de legislativ şi dreptul la procese echitabile într-o perioadă rezonabilă de timp⁴².

După cum ştim, procesul de reformă continuă pe un drum ascedent mai ales după 2004, când, în virtutea presiunilor exercitate de UE, în iunie 2004 au fost adoptate trei legi fundamentale ale procesului de reformă: Legea nr. 317/2004  privind organizarea Consiliului superior al Magistraturii, legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, şi legea nr. 303/2004 privind statutul magistraţilor. Legea CSM introducea un aspect foarte important, faptul că Ministerul Justiţiei putea să participe la sesiunile CSM, însă nu avea drept de vot. În ceea ce priveşte legea 304/2004, aceasta a dus la crearea unor tribunale specializate, în materie de dreptul familiei, comercial, şi al minorilor. Raportul de ţară al Comisiei Europene din 2004 a apreciat într-un mod pozitiv schimbările introduse prin internediul acestui pachet de legi. Însă, tot în 2004, Comisia a emis un alt document care conţinea evidenţa financiară a PHARE pe sectorul justiţiei⁴³. Acest document aminteşte, printre altele,  priorităţile referitoare la sistemul judiciar, şi asistenţa tehnică corespunzătoare fiecărui obiectiv. Cu toate acestea, în decembrie 2004, Comisia Europeană anunţa închiderea negocierilor de aderare, lipsa totală a reformării sistemului judiciar fiind principala cauză. În cadrul clauzei de salvgardare erau introduse 11 priorităţi de care România trebuia să ţină cont dacă vroia să adere în 2007, unele dintre acestea fiind destinate sectorului justiţiei⁴⁴. Prioritatea era implementarea unei strategii de reformă a sistemului judiciar.

Începând cu 2005, Ministrul Justiţiei, Monica Macovei a orientat întreaga activitate a ministerului spre această direcţie, şi anume îndeplinirea a reformei. Una dintre cele mai importante hotărâri a fost adoptarea unei Strategii de reformare a sistemului juridic: 2005-2007. Cele mai importante obiective menţionate erau: realizarea unui sistem judiciar independent, imparţial, credibil şi eficient⁴⁵. La o analiză mai atentă, aceste obiective coincideau cu cele din Rapoartele de monitorizare emise de Comisia Europeană în privinţa reformei sistemului judiciar, dar şi cu cele menţionate în documentul PHARE. Un lucru interesant pe care l-am observat, a fost faptul că în perioada 2004-2006, fondurile europene destinate pentru reforma sistemului judiciar au fost substanţiale, mai exact, 60 de milioane de euro, o sumă deloc de neglijat.  După adoptarea acestei strategii şi a Planului de Acţiune pentru implementarea strategiei de reformă, s-a dorit aducerea unor amendamente legilor 317, 303, 304/2004, lucru care ar fi declanşat cu adevărat procesul de reformă, însă, se pare că părţile interesate, precum CSM şi ICCJ, nu au demonstrat nicio disponibilitate de colaborare, iar opoziţia de atunci formată din PSD, a reuşit să descurajeze acest proiect de lege. Un moment destul de tensionat a avut loc în iunie 2005, când guvernul a aprobat un pachet de legi respectiv: o lege asupra dreptului de proprietate, trei pentru amendarea celor trei legi 317, 303, 304/2004 şi una cu privire la restituirea terenurilor confiscate de regimul comunist. Imediat, PSD a depus o moţiune de neîncredere, care nu a trecut de Parlament, ca mai apoi, împreună cu PRM să apeleze la Curtea Constituţională pentru a-şi spune părerea cu privire la constituţionalitatea acestor legi. CC, până la urmă, contrar tuturor aşteptărilor, a considerat aceste legi ca fiind neconstituţionale, trimiţându-le înapoi în Parlament pentru a fi modificate. Această decizie a dus la critici destul de dure la adresa Curţii Constituţionale, care începea să fie considerată ca extrem de politizată.

Raportul Comisiei din 2006 a arătat faptul că au fost înregistrate progrese considerabile în domeniul reformei justiţiei, lucru care a cântărit enorm în aderarea României la UE în 2007. Cu toate acestea, anumite emoţii erau cu privire la aderare, tocmai datorită împotrivirii unei anumite părţi din clasa politică la schimbarea legislaţiei sistemului judiciar potrivit normelor europene.

După 2007, se pare că reforma justiţiei a încetinit destul de mult, în loc să fie caracterizată printr-un ritm ascendent. De exemplu, raportul de la Freedom House, „Nations in Transit” punctează patru domenii în care s-au cunoscut regrese vizibile în anul 2007, faţă de 2006, printre care se numără şi justiţia. În raport se constată că România a înregistrat în 2007 involuţii în ce priveşte organizarea şi independenţa justiţiei⁴⁶. Nici în raportul dat pe 2008 nu se evidenţiază vreo schimbare în acest sens. Practic, progresul României pentru 2008 faţă de 2007 este zero, dacă luăm în considerare scorul obţinut, de la 3.75 în 2007 la 4 în 2008⁴⁷. Din păcate, nici rapoartele Comisiei Europene nu au fost mai îmbucurătoare în această perioadă, reforma sistemului judiciar fiind marcată de regres, principalul blocaj fiind constituit de atacurile politice şi legislative făcute la adresa instituţiilor judecătoreşti⁴⁸. Cele mai dure critici au fost cele care vizau CSM, care a demonstrat o lipsă de preocupare faţă de îndeplinirea uneia dintre pincipalele sale atribute: respectarea legii şi a criteriilor de competenţă şi etică profesională în desfăşurarea carierei profesionale a magistraţilor⁴⁹. Însă, în 2008, CSM s-a dovedit mai degrabă un apărător al independenţei puterii legiuitoare şi, nu al independenţei puterii judecătoreşti.

Nici în 2009 nu s-a înregistrat niciun progres în acest sens, unde, datorită crizei politice, România nu a reuşit să menţină ritmul reformelor pe care şi-l stabilise la jumătatea anului, aşa cum arată Raportul privind progresele realizate de România în cadrul mecanismului de cooperare şi verificare⁵⁰. Din nou, vina cade pe clasa politică, care după integrare nu a mai întreprins  nicio acţiune importantă privind procesul de reformă în justiţie – cu excepţia adoptării celor două Coduri, penal şi civil. Potrivit Comisiei, campania electorală din a doua jumătate a anului 2009  a cauzat amânarea dezbaterii în Parlament a proiectelor de lege privind Codurile de procedură. În martie 2010, Comisia Europeană a dat publicităţii ultimul raport, în care menţionează destul de clar faptul că România nu a fost în măsură să menţină dinamismul reformei din prima jumătate a anului 2009.

În continuare, am realizat un tabel cu privire la pincipalele etape ale reformei sistemului judiciar în perioada 2003-2005, perioada de pre-aderare. Acest lucru reflectă faptul că abia sub presiunea UE România a început să facă progrese în această privinţă, chiar dacă începutul a  fost unul destul de rigid şi încet, după cum ne arată tabelul. Abia după 2002, an în care s-a hotărât să se amâne aderarea pentru România şi Bulgaria, acţiunea UE s-a intensificat. Din 2003, CE a intensificat evaluările funcţionării sistemului judiciar. În perioada 2003-2006, UE a subliniat prin diferite documente că progresele din sistemul judiciar au fost determinante în luarea unei hotărâri pozitive asupra aderării în 2007.

Tabel 1 – Etape ale reformei justiţiei 2003-2005

Sursă: Cristina Dallara, Uniunea Europeană, 152.

Concluzii

Luând în considerare evoluţia impresionantă a actorilor regionali, mai ales a Uniunii Europene, statele din Centrul şi Estul Europei şi-au exprimat dorinţa să se alăture acestor structuri internaţionale, tranziţiile lor fiind ghidate de condiţiile şi obligaţiile impuse de aceste organizaţii.

Articolul de faţă a intenţionat să analizeze modul în care criteriile impuse de Uniunea Europeană au influenţat guvernarea democratică în România, dacă au reuşit să rezolve problemele endemice ale societăţii româneşti şi să ducă tranziţia la un punct în care am putea-o numi democraţie consolidată.

Una dintre principalele obiective ale guvernului român din era postcommunistă a fost să adere la Uniunea Europeană, studiul de caz axându-se pe modul cum acest obiectiv a afectat stabilitatea instituţională, un aspect considerat fundamental în orice regim democratic. Prin urmare, alegerea indicatorului reprezentat de reforma sistemului judiciar a fost motivată de  faptul că de fiecare dată au fost menţionate lacunele acestei reforme în rapoarte ale Comisiei. Drept urmare, criteriile impuse de UE au avut un succes parţial. Chiar dacă progrese au fost înregistrate dintr-o perspectivă structurală, când vine vorba despre schimbări substanţiale, implementarea acestora a pus în evidenţă numeroase neîmpliniri în ceea ce priveşte cerinţele UE. Se pare că presiunea venită din partea UE nu a fost suficientă pentru a duce la bun sfârşit reforma în justiţie. Acestui fapt i se adaugă rigiditatea clasei politice, modul cum acestea au răspuns la mecanismele impuse de UE. Într-adevăr, o parte a acestei clase a acceptat ideea de reformă şi a procedat în consecinţă, însă cealaltă parte a refuzat adaptarea la normele europene.

Am ajuns la această concluzie, după o analiză atentă a documentelor, evaluărilor şi studiilor elaborate în ultimii ani referitoare la acţiunea UE asupra reformei justiţiei din România. Fiecare dintre acestea au lăsat impresia că oficialii de la Bruxelles aveau aşteptări mari de la România în această privinţă, fiind încrezători în clasa politică de a realiza la termen condiţiile prevăzute, însă realitatea ne arată contrariul.

Acest demers lent şi anevoios al reformei este şi un rezultat al trecutului comunist, a cărei amprentă se regăseşte şi astăzi în rândul personalului şi al structurilor administraţiei publice şi al judiciarului. Cazul României privind reforma justiţiei demonstrează un singur lucru: faptul că presiunea exercitată de structuri internaţionale poate fi influenţată de factorii interni, ca subiecţi ai acestei presiuni. Într-adevăr, nu pot nega faptul că acţiunea UE reprezintă un factor decisiv spre consolidare democratică în România, pentru că schimbările importante în domeniul justiţiei au fost realizate ca urmare a presiunilor venite de la Bruxelles. Însă, reforma în justiţie nu a produs rezultatul scontat ca urmare a interferenţei cu presiunea europeană a lispei de voinţă a clasei politice de reformare a instituţiilor statului.

ANEXĂ

Anexa 1

Sursă: Monitoring the EU Accession Process: Judicial Capcity in Romania, valabil la http://www.soros.org/resources/articles_publications/publications/judcap_20030101, accesat 23.04.2010.

Anexa 2

Sursă: Raport periodic privind progresul realizat de România în procesul de aderare, valabil la http://www.mdrl.ro/_documente/dialog_Ro_UE/Raport%202002.pdf, accesat 23.04.2010.

Anexa 3

Sursă: Nations in Transit, 2007, http://www.freedomhouse.hu/index.php?option=com_content&task=view&id=84, accesat 25.04.2010.

Tabel 1 - Independenţa Justiţiei

Sursă: World Bank Indicators, 2009.
*Pe o scară de la 1 la 7, 1 – cel mai mare, 7 – cel mai mic progres democratic.

BIBLIOGRAFIE
Legislaţie naţională
Constituţia României, 2003.
Strategia de Reformă a sistemului judiciar 2005-2007.
Legea nr. 78/2000 şi Legea nr. 161/2003 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie.
Legea 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, din 1 iulie 2004, M. Of., nr. 827 din 13 septembrie 2005.

Documente ale Uniunii Europene
The European Union, „Treaty concerning the accession of the Republic of Bulgaria and Romania to the European Union”,(April 25, 2005,Luxembourg), Official Journal of the European Union L 157/11, June 21, 2005.
Regular Report from the Commission on Romania’s progress towards accession, European Commission, 1997, 1998, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006.
Raport privind progresele realizate de România în cadrul Mecanismului de cooperare şi verificare, 2007, 2008, 2009, 2010.

Alte documente şi rapoarte
EU Accession Monitoring Program, Monitorizarea procesului de aderare la UE, Independenţa Justiţiei în România, Open Society Institute, 2003.
Freedom House, Nations in Transit, 2007-2009.
Raport Naţional Asupra Corupţiei 2008, Transparency International Romania, 2008.
World Bank Institute, Governance matter 2008. Worldwide Governance Indicators 1996-2007. Country Data Report for Romania, 2009 

BIBLIOGRAFIE TEORETICĂ
BORZEL, Tanja A., RISSE, Thomas, „Conceptualising the domestic impact of Europe”, Keith Featherstone, Claudio Radaelli (eds.), The Politics of Europeanisation, (Oxford, Oxford University Press, 2003), 57-80.
COMAN, Ramona, DOBRE, Ana Maria, Europenizarea politicilor publice în România, (Iaşi, Institutul European, 2007).
CORNWALL, Ian, „ The Effect of Popular Support for EU Membership on Satisfaction with Democracy in Eastern Europe.”, În: Marius Precupetu, Democratizare postcomunistă şi integrare europeană, (Bucureşti, Editura Academiei Române, 2006).
COWELS, Maria Green, CAPORASO, James, RISSE, Thomas, Transforming Europe: Europeanization and Domestic Political Change, (New York, Cornell University Press, 2001).
DALLARA, Cristina, Uniunea Europeană şi promovarea rule of law în România, Serbia şi Ucraina, (Iaşi, Institutul European, 2009).
GALLAGHER, Tom, Theft of a nation: Romania since communism,(London, Hurst & Company, 2005).
GARGARELLA, Roberto, GLOPPEN, Siri, SKAAR, Elin, Democratization and the Judiciary. The Accountability function of courts in new democracies, (London, Frank Cass, 2004).
GRABBE, Heather,” How does europeanization affect CEE governance? Conditionality, Diffusion and Diversity”, Journal of European Public Policy, vol. 8, 6 (2001): 1013-1031.
HUGHES, James, SASSE, Gwendolyn, GORDON, Claire, „Conditionality and Compliance in the EU’s Eastern Enlargement: Regional Policy and the Reform of Sub-national Government”, Journal of Common Market Studies, vol. 42, 3 (2004).
HUNTINGTON, Samuel, The Third Wave; Democratization in the Late Twentieth Century, (London, University of Oklahoma Press, 1991).
LARKINS, Christopher K. „Judicial Independence and Democratization: A Theoretical and Conceptual Anlysis”, The Ameircan Journal of Comparative Law, vol. 44, 4, (1996).
LINZ, Juan, STEPAN, Alfred, Problems of Democratic Transition and Consolidation. Southern Europe, South America, and Post-Communist Europe, (Baltimore and London, The Johns Hopkins University Press, , 1996).
MAGALHAES, Pedro C., „The politics of judicial reform in Eastern Europe”, Comparative Politics, vol. 32, 1 (1999): 43-62.
MUNGIU-PIPPIDI, Alina, IONIŢĂ, Sorin (coordonatori), Politici publice, Teorie şi practică, (Bucureşti, Polirom, 2002).
NELSON, Barbara J., „Politicile Publice şi Administrţia publică: o perspectivă de ansamblu”, în Robert E. Goodin, Hans-Dieter Klingemann (coordonatori), Manual de Ştiinţă Politică, (Bucureşti, Polirom, 2005).
PEVEHOUSE, Jon, „Democracy from the Outside-In? International Organization and Democratization”, International Organization, Vol.56, 3 (Summer,2002): 515-549.
PRIDHAM, Geoffrey, „Assessing Democratic Consolidation in Central and Eastern Europe: The European Dimension”, Acta Politica, 41 (2006): 342-369.
ROSE, Richard, „Understanding post-communist transformation: A bottom up approach”, (New York, Routledge, 2009).
SMILOV, Daniel, „EU enlargement and the Constitutional Principle of Judicial Independence”, in W. Sadurski, A. Czarnota, M. Krygier (eds.), Spreading Democracy and the Rule of Law, (Dordrecht, Springer, 2006), 313-356.
TILLY, Charles, „Processes and Mechanisms of Democratization”, Sociological Theory, Vol. 18, 1 (Mar., 2000): 1-16.

MIHAELA RUXANDA – Drd., Facultatea de Ştiințe Politice, Universitatea din Bucureşti.

 sus