Statul minimal, Statul social

Povara datoriei publice în economiile emergente¹
 

ION-LUCIAN CATRINA
[Academy of Economic Studies, Bucharest]

Abstract:
Twenty years of transition to a free economy seems to be not enough for economic adjustments in Romania. Moreover, in the last five years, the macroeconomic imbalances have widened. Government’s inability to adjust the excessive budget deficit has caused a fast growing of public debt and deep changes in social and fiscal policies, under the slogan “We make the State’s reform!”. However, there is still no consensus on economic and social effect caused by the high stock of public debt, especially for emerging countries, like Romania.

Keywords: budget deficit, public debt, growth, social benefits, austerity, policies

Efectele transnaţionale ale fa­limentului Lehman Brothers Holding Inc. s-au resimţit în scurt timp şi în ţările Europei Centrale şi de Est, întrerupând într-un mod brutal evoluţia economică pozitivă a acestor state, precum şi procesul de convergenţă reală în care ele erau angrenate. Fluxurile masive de capital din anii precedenţi, mai ales către noii membri ai Uniunii Europene, care au antrenat ritmuri de creştere economică superioare mediei Uniunii Europene aveau să se transforme aproape imediat dintr-un motiv de extaz într-un factor important de vulnerabilitate la adresa macrostabilităţii acestora. În cazul României, dezechilibrele economice care s-au agravat cel mai mult s-au reflectat în nivelul excesiv al deficitui bugetar şi în creşterea corespunzătoare a datoriei publice. Creşterile importante ale datoriei publice româneşti din ultimii doi ani şi mai ales dificultatea din ce în ce mai mare de a finanţa deficitele naţionale, au determinat impulsul pentru redimensionarea intervenţiei statului în economie. Tot în acest context, studii emprice au demonstrat că peste un anumit nivel datoria publică se poate transforma într-un factor de vulnerabilitate la adresa ritmurilor de creştere economică, pe termen lung.

Când datoria publică devine o povară în calea dezvoltării economice

După anul 1992, stabilitatea finanţelor publice a preocupat constant guvernele europene, în scopul realizării obiectivelor convergenţei nominale² şi asigurării unei dezvoltări armonioase a statelor participante la Uniunea Monetară. Dincolo de acest aspect, presiunile pe care deficitele bugetare excesive şi datoriile guvernamentale foarte ridicate le exercită asupra creşterii economice au devenit prioritatea majorităţii statelor europene confruntate cu astfel de dezechilibre.

Încă din anii 50, James Buchanan şi Richard Wagner şi-au propus să definească povara datoriei publice, pornind de la analogia acesteia cu povara fiscală şi acordând o atenţie deosebită pentru următoarele aspecte: cine plăteşte, în ce cantitate şi când. Pentru Buchanan şi Wagner povara datoriei publice nu este altceva decât „costul de oportunitate al bunurilor publice, care sunt finanţate prin intermediul datoriei publice”³. În varianta standard, costul de oportunitate este reprezentat de valoarea alternativelor sacrificate. În înţelesul lui Buchanan şi Wagner costul de oportunitate al datoriei publice este reprezentat de valoarea bunurilor private la care se renunţă pentru bunuri publice pe care datoria publică le face posibile.

Cu aceleaşi obiective, James Meade⁴ şi Franco Modigliani⁵ au analizat implicaţiile pe termen lung ale datoriei publice asupra creşterii economice, precum şi consecinţele în câmpul echităţii tranferului intergeneraţional al poverii datoriei publice.

James Meade considera că trebuie făcută distincţie clară între datorie publică externă şi datorie publică internă. În vreme ce datoria publică externă este o povară pentru comunitatea care o contractează, pentru că produce transferuri de bunuri reale şi servicii între debitor şi creditor, datoria publică internă reprezintă un transfer de la cetăţeni, ca plătitori de taxe, către cetăţenii proprietari, neexistând astfel nici un fel de pierdere⁶.

Franco Modigliani susţinea că în pofida faptului că acţiunea guvernamentală ar putea implica şi un cost viitor pentru societate, acest lucru nu înseamnă că acţiunea nu ar trebui luată. Din punct de vedere intergeneraţional, Modigliani vede câştigurile de venituri ale celor prezenţi mult mai importante decât sacrificiile din viitor, iar dacă guvernul cheltuieşte pentru proiecte care produc un randament în viitor, sarcina brută a datoriei ar putea fi compensată prin randamentul brut al acestor cheltuieli şi rezultatul net ar fi chiar pozitiv⁷.

Robert Barro a reuţit să demonstreze că povara datoriei publice va fi, mai devreme sau mai târziu, transferată în zona fiscalităţii, conducând la creşterea taxării şi reducerea potenţialului de producţie⁸. Barro recunoştea că există şi alternativa restrângerii cheltuielilor guvernamentale, care ar fi avut însă tot un efect constracţionist asupra producţiei. Structura pe scadenţe a datoriei publice este şi ea importantă, pentru că aşa cum remarca Robert Barro există o legătură evidentă între inflaţie şi costul real al datoriei, întrucât datoria guvernamentală pe termen lung este extrem de vulnerabilă la inflaţie⁹.

În anul 1988, Paul Krugman a introdus noţiunea de „debt overhang”¹⁰ referindu-se la moştenirea sau acumularea unui volum de datorii guvernamentale suficient de mari, care determină neîncrederea creditorilor faţă de capacitatea de rambursare anticipată. Cu alte cuvinte, Krugman considera că o ţară are o reală problemă cu datoria publică în cazul în care valoarea actualizată estimată a potenţialelor transferuri de resurse în viitor este mai mică decât datoria.

Carmen Reinhart şi Kenneth Rogoff¹¹ au demonstrat, pe baza analizei unor de serii de date pentru 44 de state, pe o perioadă de aproape 200 de ani, că o datorie publică mare este, în general, asociată cu rate mai mici de creştere economică pe termen lung.

În baza acestei teorii, datoria publică a Uniunii Europene situată în medie la aproximativ 88,5% în anul 2010, este încă sub pragul de la care creşterea economică este afectată negativ, pragul rezultat din această cercetare pentru ţările dezvoltate fiind de 90%. Trebuie ţinut însă cont de faptul că nivelul de dezvoltare economică al celor 27 de membri ai Uniunii Europene nu este similar. În acest scop, pentru ţările mai puţin dezvoltate sau în curs dezvoltare cei doi cercetători au definit un prag mult inferior, de 60%, prag de la care influenţa negativă asupra P.I.B. se manifestă cu mai mare intensitate. Dacă am lua exemplul unor ţări din America Latină am putea constata că acestea au avut mari dificultăţi economice chiar şi la un nivel al datoriei publice de 20% din P.I.B., ceea ce înseamnă că pragul de îndatorare pentru ţările emergente trebuie revizuit.

Deficitele bugetare excesive şi datoria publică a României

În octombrie 2004, Comisia Europeană oferea României statutul de „economie de piaţă funcţională”¹², termen inexistent în literatura economică, ci definit doar la nivel european, pe baza unor exigenţe impuse statelor din Europa Centrală şi de Est şi definit în funcţie de progresele înregistrate în tranziţia de la economia planificată către economia de piaţă.

Concluziile experţilor europeni îşi găseau fundamentarea într-un un set de progrese macoreconomice incontestabile ale economiei româneşti, care vizau atât reducerea semnificativă a ratei inflaţiei, rate importante ale creştereii produsului intern brut, menţinerea în limite rezonabile ale deficitului bugetar, precum şi consolidare sistemului băncilor comerciale. Rămâneau însă în afara aprecierilor pozitive progresele lente înregistrate pe piaţa muncii, nivelul încă foarte înalt al arieratelor, structura exporturilor româneşti, disciplina fiscală.

Evoluţiile macoreconomice pozitive din perioada care a urmat, 2004-2008, la care s-au adăugat şi anticipaţiile mult prea optimiste ale unor venituri conjuncturale pentru anii următori 2009-2013, au determinat adoptarea unui set de politici fiscale şi bugetare expansioniste, confirmând apetitul ţărilor în curs de dezvoltare pentru politicile prociclice¹³.

Aşadar, politicile economice din perioada 2004-2008, nu s-au încadrat nici în tiparul keynesist standard al unei politici anticilice, restrictive, în perioadele expansiune şi nici în modelul neoclasic¹⁴ al neutralităţii fiscal-bugetare, de-a lungul ciclului economic, ci dimpotrivă au avut un puternic caracter prociclic.

Motivaţiile posibile ale acestui comportament al guvernului au fost găsite de Gavin şi Perotti¹⁵ în imperfecţiunea pieţelor internaţionale de credit, care privesc cu reticenţă ţările în curs de dezvoltare sau de Talvi şi Vegh în potenţiale „distorsiuni”¹⁶ din provenite din zona politică, care poate se poate angaja în proiecte şi cheltuieli guvernamentale, peste capacitatea economiei naţionale de a le finanţa.

Figura nr. 1. Poziţia bugetară a României în perioada 2004-2013
Sursa: Strategia fiscal bugetară 2010–2013, Ministerul Finanţelor Publice din România

Teoria lui Talvi şi Vegh s-a confirmat în cazul României. De pildă, în perioada premergătoare instalării crizei economice, creşterea substanţială a productivităţii muncii a fost devansată de dinamica accelerată a veniturilor salariale, ceea ce a determinat o înrăutăţire a deficitului extern şi presiuni inflaţioniste suplimentare¹⁷. Mai mult, suportul masiv al populaţiei pentru aderarea în Uniunea Europeană a determinat o presiune suplimentară, în perioada post-aderare, asupra bugetului de stat prin extinderea sferei beneficiilor sociale. Acesta s-a tradus fie prin lărgirea numărului de beneficiari, fie prin creşterea valorică a prestaţiilor, dar şi prin creşterea transferurilor către bugetul asigurărilor sociale, determinată de majorarea valorică consistentă a punctului de pensie. Ultimul aspect s-a suprapus peste reformele demarate în majoritatea statelor Est-Europene, inclusiv România, care au vizat crearea sistemului pensiilor obligatorii administrate privat, transferându-se către acestea procente însemnate din disponibilităţile financiare bugetare¹⁸.

Rigiditatea structurii cheltuielilor publice, determinată în primul rând de actele normative promovate în perioada de expansiune economică, nu a permis ajustări rapide care să răspundă contracţiilor severe ale producţiei şi veniturilor, fapt reflectat în deficite bugetare excesive şi o datorie publică dublată în numai trei ani.

În ciuda menţinerii unui număr foarte mare de taxe şi impozite în România şi indiferent de modelul fiscal aplicat veniturilor sau profiturilor, fie că a fost vorba despre impozit progresiv sau în cotă unică, ponderea veniturilor bugetare în P.I.B. nu a crescut semnificativ, oscilând în jurul valorii de 32%, faţă de o medie europeană de 44%. Cele mai multe dintre explicaţiile asociate acestui decalaj se fundamentează pe creşterea excesivă a evaziunii fiscale, a relaţiilor de muncă neoficializate şi a evaziunii fiscale ridicate, stimulate de existenţa unor instituţii de control fiscal slabe sau foarte puternic corupte.

Ratele de creştere economică înregistrate în perioada 2004-2008 au avut la bază un exces conjunctural de cerere determinat de o creştere nesustenabilă de venituri, fie prin majorarea salariilor peste dinamica productivităţii muncii, fie prin creşterea mult prea rapidă a creditului de consum.

Figura nr. 2. Datoria publică şi creşterea economică în România 1999-2010
Sursa: Eurostat

Dacă efectuăm o corelaţia strictă între ratele de creşterea economică şi evoluţia stocului datoriei publice, după modelul dezvoltat de Reinhart&Rogoff¹⁹, putem ajunge la concluzia că nivelul de „stress” al datoriei publice româneşti se situeză mult sub plafonul de 60% din PIB, stabilit la Maastricht. Luând în calcul performanţe actuale ale economiei româneşti putem spune că nivelul sustenabil al datoriei publice se situează în jurul valorii de 40% din P.I.B., prag peste care datoria publică se transformă într-un factor perturbator la adresa creşterii economice.

Alte argumente în favoarea limitării datoriei publice la un plafon inferior celui de la Maastricht sunt legate de incapacitatea pieţelor financiare internaţionale de a răspunde favorabil şi nediscriminat tuturor nevoilor de finanţare, venite din partea unui număr din ce în ce mai mare de state confruntate cu efectele recesiunii economice.

Un aspect căruia nu i s-a acordat poate suficientă atenţie în literatura economică este legat de faptul că finanţarea deficitelor bugetare excesive, indiferent dacă se realizează pe plan intern sau internaţional, nu este o acţiune gratuită. Dimpotrivă, nivelurile dobânzilor la care datoria a fost contractată, precum şi scadenţarea acesteia sunt aspecte extrem de importante şi pot deveni extrem de împovărătoare, existând situaţii în care nivelul principalului datoriei să fie comparabil cu cel al dobânzilor.

Confruntate cu lipsa oportunităţilor de finanţare imediată şi la costuri reduse, unele state au avansat şi soluţia neortodoxă a răscumpărării titlurilor de stat de către banca centrală. Această opţiune nu poate fi nici măcar luată în calcul ca variantă, în condiţiile în care obiectivele aderării României la Uniunea Monetară vizează şi alte dimensiuni ale convergenţei nominale, decât stabilitate finanţelor publice, şi anume: inflaţia, stabilitatea cursului de schimb, ratele dobânzilor, care ar putea fi puternic afectate de o astfel de decizie.

Concluzii

Sub presiunea finanţării externe a deficitului bugetar, autorităţile au promovat măsuri macroecomice de austeritate, care au vizat restrângerea cheltuielilor guvernamentale, reorganizarea sistemului de pensii plătite din fonduri publice, a sistemului prestaţiilor sociale şi a asigurărilor medicale, cu efecte contracţioniste pe termen scurt.

Ajustările bugetare dureroase, mai ales în zona prestaţiilor sociale, s-au avut legitimat politic prin sloganul „reforma statului” şi construcţia unui stat minimal de concepţie neoliberală.

În practică, însă, acest demers nu a fost însă însoţit şi de o relaxare fiscală corespunzătoare, stimulatoare, mai ales în zona taxării muncii, de o liberalizare reală a unor servicii sau încredinţarea unor lucrări de infrastructură către piaţă.

O problemă extrem de importantă pentru sustenabilitatea fiscal-bugetară pe termen lung rămâne capacitatea redusă de colectare a veniturilor publice, care determină o povară fiscală suplimentară asupra contribuabililor şi menţine premisele unor deficite bugetare structurale. În acest sens, domeniile care reclamă o atenţie deosebită trebuie să vizeze modernizarea economiei rurale, ajustarea nivelului fiscal al proprietăţilor, deficitul de forţă de muncă fiscalizată, evaziunea fiscală şi numeroasele excepţii de la regimul fiscal general. Capacitatea redusă de a colecta sau de a genera venituri bugetare suplimentare, impune pentru România redefinirea domeniilor de intervenţie ale statului.

Pe termen scurt, există soluţia ca obiectivele creşterii economice, ale finanţării deficitului bugetar şi al retragerii treptate a statului din economie să poată fi realizate prin valorificare unor active şi acţiuni încă importante deţinute de statul român. De asemenea, nu putem vorbi despre consolidare fiscală reală în condiţiile unei toleranţe faţă de nivelul arieratelor foarte mari acumulate în economie.

Pe termen lung, politicile macroeconomice trebuie să vizeze realizarea echilibrului economic general, o creştere economică sustenabilă pe termen mediu şi lung, în scopul realizării convergenţei reale, fie că ea va fi exprimată în creşterea P.I.B. per capita, reducerea costurilor cu forţa de muncă, reaşezarea ponderii ramurilor economiei naţionale în formarea P.I.B. sau gradul de deschidere al economiei româneşti.

Măsurile de asanare bugetară întreprinse în anul 2010 au fost greşit interpretate ca o veritabilă reducere a intervenţiei statului român în economie, ele reprezentând mai degrabă singura soluţie de reducere a deficitului bugetar, din pricina dificultăţii de finanţare al acestuia.

Bibliografie

BARRO T. Robert, On the Determination of Public Debt, The Journal of Political Economy, Vol. 87, No. 5, Part 1 (Oct., 1979), 940-971.
BECKER Torbjörn, DĂIANU Daniel et al, Whither Growth in Central and Eastern Europe?, Bruxelles: Bruegel Blueprint Series, 2010.
BUCHANAN M. James, WAGNER E. Richard, Public Debt in a Democratic Society Washington: American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1958.
DINU Marin, SOCOL Cristian, România în Uniunea Europeană. Potenţialul de convergenţă, Bucureşti: AGER, 2006.
GAVIN Michael, PEROTTI Roberto, Fiscal policy in Latin America, Cambridge: National Bureau of Economic Research, Macroeconomics Annual, Vol. 12, 1997, 11-72.
IANCU Aurel, Convergenţa nominală, Bucureşti: Academia Română, 2008.
ISĂRESCU Mugur, Probleme ale convergenţei reale în drumul spre euro, Bucureşti: Academia Română, 2008.
KRUGMAN Paul, Financing vs. Forgiving a Debt Overhang, Cambridge: National Bureau of Economic Research, 1988.
MEADE E. James, Is the National Debt a Burden?, Oxford Economic Papers, New Series, Vol. 10, No. 2 (Jun., 1958), 163-183.
MODIGLIANI Franco, Long-Run Implications of Alternative Fiscal Policies and the Burden of the National Debt, Cambridge: MIT Press, 2005.
PRESBITERO F. Andrea, Total public debt and growth in developing countries, Marche: MOFIR, 2010.
TALVI Ernesto, VEGH A. Carlos, Tax base variability and procyclical fiscal policy in developing countries, Journal of Development Economics 78, 2005, 156– 190.

ION-LUCIAN CATRINA – Lector univ. dr., Facultatea de Ştiinţe Politice, Universitatea Creștină, „Dimitrie Cantemir”, București, Şcoala Postdoctorală A.S.E., București.

 sus