Statul minimal, Statul social

Perspective duale în politicile publice:
de la statul minimal la statul social¹
 

DORINA ŢICU
[„Al.I. Cuza” University of Iași]

Abstract:
Public policies are public actions carried out in a minimal institutional framework or in a welfare state. Determining the boundaries of public space is a complex action that depends on the actors involved, how resources are allocated, the request for proposals, the degree of economic development or the provision of features such as social justice or gain power in electoral competitions. Article seeks to outline the characteristics of minimal state and of welfare state from the perspective of public space versus private space and to analyze them flaws and failures. Creating a such institutional construct becomes a challenge beyond ideological lines, as long as, in practice it is almost impossible to establish it.

Keywords: public policy, welfare state, minimal state, public space, private property

 

Introducere

Politicile publice sunt procese care se desfăşoară în spaţiul public, în sectorul public. Termenul de „public” este puternic interconectat cu acest domeniu. Vorbindu-se despre domeniul politicilor publice, se folosesc termeni precum: „bunuri publice”, „autorităţi publice”, „actori publici”, „buget public”, „administraţie publică” sau „spaţiu public”.

Spaţiul public este atât ansamblul de activităţi şi de structuri plasate sub autoritatea colectivităţilor publice cât şi regimul de drept administrativ ce conferă drepturi şi obligaţii, ca element care legitimează acţiunea agenţilor publici. Spaţiul public se referă la cadrul în care se alocă şi se asigură bunurile publice unei anumite comunităţi.

Dintr-o perspectivă tradiţională, sfera privată face referire la acţiunea individuală, la gospodăria casnică, la libertatea individuală, la ceea ce este de partea femininului, ceea ce ţine de o sferă închisă. Sfera publică are în vedere acţiunea comună, publică, în spaţiul polisului, acţiunea guvernării, ceea ce este de partea masculinului, ceea ce ţine de un cadru deschis. Piaţa liberă, în aceaşi accepţiune liberală, clasică, contravine spaţiului public prin faptul că promovează interesul personal, cu caracter egoist, dincolo de binele comun. Modalitatea de percepere a statului precum şi construcţia sa instituţională capătă accente diferite: pe de o parte, statul liberal-minimal sau ultraminimal va fi caracterizat de un sector privat susţinut, pe de altă parte, statul social-asistenţial va marşa pe implicarea în sectorul public mult mai mult.

Distincţia public/privat depăşeşte astăzi acestă viziune mai ales în ceea ce priveşte structurarea relaţiilor de gen, capacitatea de receptivitate a spaţiului public sau implicarea actorilor în procesul de alocare a resurselor şi de elaborare a politicilor publice, dar nu numai.

Spaţiul public – arie de desfăşurare a politicilor publice în statul liberal dar şi în statul social

Spaţiul public este cel care delimitează statul liberal de cel social. Pe fondul tradiţiei clasice, chiar cu inflexiuni ideologice, spaţiul public al statului liberal are caracteristici diferite de cele ale statului social. Distincţiile nu sunt facil de realizat cel puţin din perspectiva actorilor implicaţi. Pe de o parte, există atât actori publici cât şi actori privaţi capabili să asigure bunuri publice necesare la nivelul unei comunităţi (se vorbeşte tot mai mult în ultima vreme despre asigurarea unor servicii şi bunuri publice de către firme private), iar, pe de altă parte, există acţiuni individuale, cu caracter economic, care pot să coexiste în spaţiul public. Bineînţeles, nu se vor include aici acele acţiuni care ţin strict de viaţa personală a individului, care aparţin indubitabil spaţiului privat. Din perspectiva actorilor implicaţi este puternic înrădăcinată distincţia dintre public şi privat ca fiind distincţia dintre acţiunile administraţiei publice (ale guvernării) şi acţiunea individuală sau cea a pieţei. Spaţiul public se mulează cu succes pe o viziune etatică susţinută cel puţin în statele care au în spate experienţa unor economii planificate, a unor regimuri totalitare, pe când spaţiul privat este asimilat unei viziuni etatice minimale sau ultraminimale specifică statelor vestice, democraţii liberale consolidate. Această afirmaţie nu este una general valabilă, ci trebuie particularizată în funcţie de fiecare caz statal în parte.

Nutt şi Backoff propun o analiză a raportului public/privat pornind de la următorul set de variabile: piaţa, raporturile de competiţie sau de cooperare, accesul la date, constângeri, influenţa politică, tipul de proprietate, scopurile urmărite în cadrul procesului organizaţional, graniţele autorităţii şi procesul transacţional.²

Toate aceste variabile oferă o imagine nuanţată a spaţiului public în raport cu cel privat. Spaţiul public se caracterizează printr-un control asupra mecanismelor pieţei ceea ce duce la un spaţiu inflexibil, mai puţin autonom şi performant, la un construct organizaţional sănătos ce are rolul de a asigura bunurile şi serviciile publice comunităţii, reticent la schimbare, puternic ierarhizat, cu interese multiple, de cele mai multe ori conflictuale şi determinate de dorinţele actorilor direct sau indirect implicaţi sau de cetăţeni (ce pot sancţiona electoral actorii implicaţi în spaţiul public). Corelându-se caracteristicile sectorului public cu modalitatea de luare a deciziilor, s-ar putea afirma că, în spaţiul public, decizia are un caracter dependent, ia un anumit făgaş datorită lipsei de informaţie, datorită reticenţei la schimbare, datorită multitudinii de actori implicaţi (cu interese specifice). Timpul alocat pentru discutarea şi luarea deciziilor se multiplică. Apare necesitatea discutării deciziilor alternative şi propunerii de soluţii alternative din partea diferiţilor actori implicaţi în acest proces (nu şi în cel de cercetare).

În acest punct al expunerii este necesar să se precizeze că analiza sectorului public oferă linii directoare prin raportare la sfera privată (aşa cum este ea percepută de viziunea economiştilor) fără a fi un elogiu adus modelului incremental de luare a deciziilor sau o negare a raţionalităţii, sau a inovaţiei.

Pe de altă parte, spaţiul privat este dinamic, dominat de mecanismele economiei de piaţă, competitiv, performant, slab influenţat politic, axat pe inovaţie şi cercetare, urmărind ca scop atingerea eficacităţii, cu o prezenţă activă şi susţinută a acotrilor privaţi.

Aşadar, spaţiul privat-afiliat statului liberal cu caracteristicile sale anterior menţionate-se construieşte prin imprimarea unui model etatic mult mai flexibil, non-intervenţionist, iar, pe de altă parte, spaţiul public devine mult mai birocratizat, este prezent în toate sectoarele vieţii colective şi individuale şi trasează un design instituţional cu caracteristici şi cu funcţii sociale.

Spre un model al statului: minimal sau social?

Spaţiul public văzut ca şi spaţiu de acţiune a actorilor implicaţi în procesul politicilor publice este unul volatil din prisma multiplicării acţiunilor publice dincolo de graniţele statului. Intervin schimbări în ceea ce priveşte distribuţia bunurilor, a politicilor promovate, a rolurilor jucate de fiecare actor implicat în funcţie de necesităţile proprii şi de sfera sa de acţiune. Un aspect care se pune în discuţie în mod implicit este acela al dimensiunilor statului şi al aparatului administrativ. „Tema intervenţiei statului în economie şi în societate s-a purtat în principal în jurul conflictului dintre două valori fundamentale–libertate şi dreptate (ca egalitate)-deoarece, ignorând detaliile, intervenţia statului aduce atingerea libertăţii, iar nonintervenţia aduce atingere dreptăţii (ca egalitate).”³

Demersul analitic ţine de felul în care se identifică un guvern la nivelul discursului din punct de vedere ideologic şi doctrinar şi tipurile de intervenţie în care se lansează. Este vorba despre guvernele de dreapta care militează pentru un stat mai restrâns, liberal şi cele de stânga ce susţin intervenţia statală, un stat social. În practică însă, indiferent de coloratura politică sau de orientarea ideologică, se poate vorbi despre o expansiune a sectorului public, o susţinere a statului social şi o creştere a sectorului public.

Necesitatea intervenţiei guvernamentale a fost susţinută nu numai de teoreticienii stângii, ci şi de cei de dreapta. Atât autori liberali, adepţi ai economiei neoclasice, cât şi teoreticienii alegerii publice susţin necesitatea intervenţiei guvernamentale pentru a corecta anumite eşecuri specifice pieţei libere. Eşecul pieţei poate fi definit ca „orice performanţa a pieţei care se consideră mai puţin buna decât cea mai bună performanţă posibilă”.⁴ Nevoia de intevenţie se justifică printr-o serie de factori relevanţi de care piaţa nu ţine cont: puterea de monopol, externalităţile, asimetria informaţională sau bunurile publice.

Puterea de monopol a unora dintre furnizorii şi producătorii prezenţi pe piaţă poate stabili un anumit nivel al preţurilor şi de aici excluderea altor actori instituţionali-statali. Preţul final cu care produsul ajunge la consumator nu depinde atât de valoarea de piaţă a produsului. Extinderea influenţei actorilor statali asupra entităţilor prezente şi implicate pe piaţă poate conduce la schimbarea raportului dintre cerere şi ofertă şi la schimbarea preferinţelor consumatorilor şi, mai mult decât atât, la un anumit control asupra preţurilor nejustificate.

Externalităţile, văzute precum costuri ce rezultă în urma interacţiunilor dintre anumiţi actori care se răsfrâng asupra altor actori care nu participă la tranzacţie, pot genera pierderi sociale ale tranzacţiilor private (dacă este vorba despre externalităţi negative). Statul poate interveni pentru a reglementa acţiunea anumitor actori privaţi astfel încât să nu existe o a treia parte vătămată nejustificat.

Asimetria informaţionalăreprezintă un avantaj de informaţie pe care unii actori îl pot deţine şi pe care îl pot folosi în interesul propriu, eliminându-şi competitorii. Avantajul informaţional duce la un avantaj pe piaţă care se traduce la nivelul cererii şi a ofertei, la nivelul preţurilor. Un preţ mai mare astfel stabilit nu se răsfrânge decât tot asupra consumatorilor.

Necesitatea producerii şi furnizării bunurilor publice reprezintă alt factor al eşecului pieţei. Piaţa poate eşua în a furniza anumite bunuri publice în cantităţile necesare, date fiind costurile ridicate de producţie. Statul este cel care poate să producă mai mult şi la un preţ acceptabil pentru toţi consumatorii. „Motivul pentru care bunurile publice reprezintă un factor al eşecului de piaţă este legat de raportul cost/beneficiu al producerii lor. Având în vedere faptul că bunurile publice pot fi utilizate de oricine şi în orice moment, ele presupun costuri destul de mari pentru eventualul producător privat. Pe piaţa liberă nu există stimulentul producerii unui bun public, deoarece costurile private de producere şi furnizare ar depăşi cu mult beneficiile rezultate din aceste acţiuni.”⁵ Mai mult, bunurile publice au două caracteristici care trebuie respectate: nonexcluziunea şi nonrivalitatea. E necesară şi respectarea principiului nonexcluziunii. Capacitatea de a asigura bunuri publice din partea unui stat mult mai implicat în spaţiul public şi privat este astfel recunoscută şi de gândirea liberală clasică. Statul poate, prin puterea sa coercitivă, să confere gradul necesar de cooperare prin asigurarea furnizării bunurilor de care să beneficieze cât mai mulţi indivizi. „Statul, prin organul său reprezentativ, guvernul, are la îndemână puteri fiscale (impozite, taxe) de care trebuie să se folosească pentru a asigura un anumit număr de servicii care, din diferite motive, nu pot fi furnizate pe piaţă.”⁶

Creşterea sectorului public se poate datora şi cererii de servicii pe care statul trebuie să le furnizeze. Aici pot interveni şi grupurile de interese care sunt deţinătoare de resurse influenţând acţiunea statală. Grupurile de presiune revendică o serie de intervenţii guvernamentale care contribuie la sporirea numărului de beneficiari ai programelor sociale şi, în final, la creşterea permanentă a cheltuielilor publice. Se poate analiza creşterea dimensiunii sectorului public plecând de la modelul asimetriei dintre interesele diferitelor grupuri sociale. Modelul asimetriei⁷ oferă explicaţii privind creşterea dimensiunii sectorului public. Asimetria operează la trei niveluri ale sectorului public: luarea deciziei, producerea şi finanţarea. Primul nivel se referă la distincţia care poate să apară între deciziile care afectează întreaga populaţie şi interesele grupurilor implicate. Al doilea nivel vizează asimetria alocării resurselor grupurilor interesate sau întregii populaţii. Al treilea nivel se referă la diferenţa dintre consumul de bunuri şi servicii în sectorul public şi decizia de a plăti aceste consumuri. La acest nivel se are în vedere distincţia dintre cei care plătesc un serviciu public şi cei care beneficiază de el. De aici şi postura acelui free ryder.

Dezvoltare economică poate să influenţeze procesul de creştere a sectorului public. Legea lui Wagner spune că cele două variabile (sectorul public şi dezvoltarea economică) se află într-un raport direct proporţional. Cu cât un stat este mai bine dezvoltat din punct de vedere economic, cu atât nevoia de servicii publice este mai mare, ceea ce determină o creştere a sectorului public. Este necesar un sector public care să facă faţă creşterii şi diversificării nevoilor publice traduse în servicii.

Pe de altă parte, implicarea guvernamentală în economie este susţinută şimai ales în perioadele de criză. „În situaţii de criză, statul este cel care intervine pentru a acorda ajutoare, pentru a porni motoarele economiei.”⁸ Problema intervenţiei guvernamentale în economie este mult mai complexă, iar fostele state comuniste au, de obicei, experienţe deosebite. Dincolo de perioadele critice, în aceste state intervenţia guvernamentală în economie a rămas la un nivel destul de ridicat datorită necesităţilor reformei şi după dispariţia comunismului. Reforma a însemnat „trecerea din proprietatea publică în cea privată a unor servicii, ceea ce a dus la creşterea rolului statului în ceea ce priveşte asigurarea mecanismelor legale de monitorizare şi de evaluare”.⁹ Acţiunea guvernamentală a fost necesară în aceste state pentru ca actorii sociali să respecte regulile de acţiune şi drepturile celor cu care interacţionează. „Rolul guvernului a fost acela de a promova competiţia prin activităţi de reglementare care să descurajeze tendinţele agenţilor economici de a acţiona ca monopolişti sau de a se implica în carteluri.”¹⁰

Teoreticienii alegerii publice susţin că rolul statului este mai susţinut în perioadele electorale printr-o aşa-zisă stimulare a electorilor. Creşterea rolului statului în perioadele electorale se datorează faptului că guvernul recurge la mijloace de obţinere a voturilor iar politicienii recurg deseori la creşterea numărului de beneficii oferite cetăţenilor. Această variabilă identificabilă pentru procesul de creştere a sectorului public nu are un caracter continuu, fiind influenţată strict de ciclurile electorale sau de cele politice.

O altă cauză a creşterii dimensiunii sectorului public este reprezentată, în opinia lui Rothbard¹¹, de preluarea de către stat a atribuţiilor legate de securitatea socială. Statul, prin acţiunile proprii, duce la creşterea numărului de beneficiari ai protecţiei sociale şi, implicit, la creşterea fondurilor care trebuie alocate acestui domeniu. Creşterea numărului de beneficiari şi a fondurilor alocate programelor sociale depinde de faptul că numărul oamenilor săraci care au dreptul la ajutor social creşte pe măsura ce este ridicată definiţia oficială a sărăciei şi nevoii. Această variabilă este în strânsă legătură cu ceea ce s-a denumit anterior ca fiind gradul de dezvoltare economică a unui stat. La nivel individual, un individ poate să ceară statului fie servicii mai multe şi mai diversificate, fie cât mai multe servicii pe care, în spaţiul privat, nu şi le poate permite.

Concluzii

Creşterea dimensiunilor sectorului public este influenţată de actorii implicaţi în procesul politicilor publice, de eşecurile pe care piaţa, ca variabilă a sectorului privat, le poate înregistra (prin puterea de monopol, prin consecinţele externalităţilor, prin asimetria informaţională sau prin natura bunurilor publice) sau de dinamica cererii de servicii publice (influneţate de dinamica economică, de perioadele electorale sau de perioadele de criză).

Un sector public redimensionat creează odată cu sine un sistem instituţional-etatic cu caracteristici intervenţioniste, care trebuie să aibă capacitatea de a răspunde cererii de servicii publice, ofertei de servicii publice sau anumitor cicluri specifice desfăşurabile în viaţa unui stat (perioadele electorale, perioadele de creştere sau de descreştere economică). Redimensionarea sectorului public nu este o soluţie panaceu ci doar poate oferi o cale de urmat în anumite situaţii (de criză, de monopol, de creştere economică). A adopta un design instituţional minimal sau social-intervenţionist este o opţiune extrem de complexă care ţine atât de actorii implicaţi în spaţiul public precum şi în cel privat, dar şi de gradul de fezabilitate politică şi nu numai.

În concluzie, practica social-politică, tradiţia instituţional-constituţională, dimensiunea economică, toate sunt elemente care au rolul de a influenţa mecanismele de conturare a statului (fie el minimal sau social). Este dificil, în practică, să se creeze un mecanism instituţional pur, pe o dimensiune sau pe o alta, atât timp cât conjuncturile sunt diferite, volatile şi pot să ceară măsuri speciale de moment, pe termen mediu sau lung.

Bibliografie

BONDAR, Florin, Politici publice şi administraţie publică ,Iaşi: Editura Polirom, 2007.
HOWLETT, Michael, RAMESH, M., Studiul politicilor publice, Chişinău: Editura Epigraf, 2004.
MIROIU, Adrian, Analiza politicilor publice, Iaşi: Editura Polirom, 2001.
NUTT, Backoff, „Comparing public and Privat sector. Decision- Making Practice”, Journal of Public Administration Researh and Theory, (2006).
PĂUNESCU, Mihai, Management Public în România , Iaşi: Editura Polirom, 2008.
POPESCU, Luminiţa-Gabriela, Politici publice, Bucureşti:Editura Economică, 2005.
PROFIROIU, Marius, Politici Publice.Teorie, analiză, practică, Bucureşti:Editura Economică, 2006.
RADER, A., The policy process, Edinburg Gate: Prentice Hall, 1997.
STONE, Deborah, Policy Paradox: The Art of Political Decision Making, New York: W. W. Norton & Company, 1998.

NOTE