Statul minimal, Statul social

Rigiditate instituţională şi reforma politicii sociale

 

ALEXANDRU GABOR
[National School of Political and Administrative Studies Bucharest]

Abstract:
The economic crisis brings back into attention the neglected issue of welfare state retrenchment and pressures to scale down social spending. Recent literature on welfare state shifted the focus from ideal types of welfare states to institutional constraints that affect the ability of a government to change the status quo. The analytical framework of veto players provides a useful tool not only for the affluent Western societies but also for the analysis of post-communist states. In the case of Romania, the core hypothesis of “new politics” of welfare state, namely the correlation between institutional stickiness and the success of social policy retrenchment proves to be sound.

Keywords: retrenchment, institutional stickiness, veto players, new politics of welfare, social policy

Criza economică a readus în discuţia publică o temă relativ nouă a ştiinţei sociale, anume dimensiunea şi strategiile de ajustare a statului bunăstării. În linii simplificatoare, actorii şi coaliţiile politice de dreapta au o agendă care presupune variaţii ale statului minimal, iar actorii de stânga privilegiază statul bunăstării. Prejudecăţile curente trebuie privite cu rezerve. În primul rând, indicatorul cheltuieli publice şi sociale ca pondere din PIB a crescut constant, cu precădere după al Doilea Război Mondial¹. În al doilea rând, „efortul de bunăstare al statului”, aşa cum a fost numit acest indicator, nu variază întotdeauna în funcţie de culoarea politică. Administraţia Bush a avut drept consecinţă recuperarea decalajului de cheltuieli publice dintre USA şi Canada, de la o distanţă de 15% în 1992 la doar două procente pentru anul 2010². Pe de altă parte, uneori, actori politici de stânga au aplicat radicale măsuri de austeritate³.

Articolului de faţă propune verificarea unei ipoteze din teoriile neoinstituţionaliste asupra dinamicii statului social, respectiv relaţia dintre conceptul de „rigiditate instituţională” şi succesul sau eşecul ajustării politicilor sociale, folosind modelul teoretic al punctelor de veto şi actorilor-veto. Pe scurt, capacitatea de reformă a politicilor sociale depinde de o serie de potenţiale obstacole, constrângeri instituţionale atât de jure, cât şi de facto. Pentru acest scop voi folosi o definiţie mai degrabă neutră a statului bunăstării, precum cea a lui Jacob S. Hacker – „instituţii distributive ale căror efecte socioeconomice şi tipare de evoluţie sunt deopotrivă sistemice şi sistemic interconectate”⁴.

Interesul pentru statul bunăstării a fost redescoperit în ştiinţa politică odată cu influenta scriere a lui Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism şi tipologia modelelor de „capitalism al bunăstării”. Clasificarea sa tripartită cuprinde modelul liberal – instanţiat de SUA, un model care „favorizează intervenţia publică minimă sub asumpţia că majoritatea cetăţenilor poate obţine bunăstarea adecvată prin intermediul pieţei”, modelul social-democrat, prezent în nordul Europei, „cu accent pe incluziune universală şi o definire extensivă a drepturilor sociale”, şi modelul conservator (restul Europei continentale, Franţa, Germania, Austria, Spania, Belgia, Italia şi Spania, în care beneficiile sociale sunt dependente de contribuţia de-a lungul vieţii)⁵. Anterior influentei lucrări a lui Esping-Andersen, sunt de subliniat cercetările lui Harold Wilensky⁶ privind relaţia dintre creşterea economică şi expansiunea statului bunăstării şi studiile de pionierat ale lui Hugh Heclo asupra politicilor sociale⁷. Acesta din urmă nota că „pentru oricine interesat de regulile politicii, schimbarea cea mai fundamentală, ce trece de sine înţeles, este creşterea politicii sociale moderne”⁸. O bună parte din cercetările ulterioare acestei observaţii a fost direcţionată spre explicarea expansiunii statului bunăstării şi a consecinţelor sale.

O hartă actuală a problematicii statului bunăstării relevă curente diversificate, începând de la teorii normative, perspective comparative, istorice, macroanalize cantitative, neoinstituţionaliste şi teorii neomarxiste. Dinamica statului bunăstării, atât expansiunea, cât şi restrângerea sa, a fost explicată prin apelul la teoria resurselor de putere, asociată numelor lui W. Korpi şi J. Palme. Cei doi autori subliniază rolul central al partidelor de stânga şi sindicatelor, într-un cadru ce păstrează conceptul de clasă socială⁹. Într-o analiză comparativă asupra sistemelor sociale din şapte ţări vest-europene, Taylor-Gooby a argumentat concluzia că „statul bunăstării european este o naraţiune a persistenţei în faţa globalizării, pieţei forţei de muncă, schimbărilor privind populaţia şi familia şi noul discurs politic despre rolul guvernământului”¹⁰. Abordări de tip neoinstituţionalist au readus în nucleul discuţiei despre statul bunăstării relevanţa instituţiilor. O astfel de direcţie, cunoscută ca „noua politică a bunăstării”, este datorată lui Paul Pierson şi are ca punct de plecare recuzarea ideii că „importanţa structurilor instituţionale şi a moştenirilor privind alegerile anterioare de politici s-a diminuat”¹¹.

Perspectivele neoinstituţionaliste s-au aplicat cu fineţe analitică şi pentru înţelegerea statelor bunăstării în spaţiul post-comunist. Folosind cadrul instituţionalismului istoric („dependenţa de cale” şi „moştenirea istorică” instituţională şi cea privind politicile sociale), Tomasz Inglot a argumentat într-o analiză comparativă două teze cardinale: a) categoriile dezvoltate de Esping-Andersen nu se aplică cu acurateţe pentru statele est şi central europene, acestea fiind modele hibride, cu importuri de politici sociale inspirate de modelele conservator Bismarckian, social-democrat şi liberal şi b) nu există sensuri liniare descendente sau ascendente ale mărimii statului social şi a politicilor sociale, ci există cicluri de flux şi reflux, „de expansiune şi restrângere a unui proces de dezvoltare care a definit versiuni specific naţionale ale statului bunăstării de urgenţă în fiecare ţară”¹². Pe de altă parte, Pieter Vanhuyssen a oferit explicaţii pentru tranziţia paşnică a statelor central europene în decursul unor schimbări economice cu ineluctabile costuri sociale¹³. Pentru spaţiul românesc cercetarea socială este mai degrabă fragmentară, însă nu pot fi omise studiile sub egida Institutului de Cercetare a Calităţii Vieţii şi Comisiei prezidenţiale pentru analiza riscurilor sociale. Careja şi Emmenegger notau, într-un riguros studiu cantitativist, că „literatura asupra cheltuielilor publice şi sociale în Europa de Est se află într-un stadiu incipient”¹⁴.

O variabilă comună şi definitorie pentru înlesnirea înţelegerii dinamicii sociale este „rigiditatea instituţională”. Potrivit lui Paul Pierson, „popularitatea statului bunăstării şi prevalenţa ‘rigidităţii’ trebuie să se situeze în centrul oricărei analize a restructurării”¹⁵. Reîntâlnim aici supoziţia clasică că instituţiile contează. Aşa cum remarca Obinger, instituţiile nu determină politici publice, însă „reconfigurează şi modelează constelaţiile de actori, preferinţele lor şi modurile de interacţiune dintre ei”¹⁶. Cu alte cuvinte, modificarea statu-quo-lui în politicile sociale este supusă unor constrângeri diferite, din partea unor coaliţii de interese contrare. O primă accepţie a conceptului „rigiditate instituţională” s-a dezvoltat cu ajutorul teoriei democraţiei consensualiste de A.Lijphart. Ipoteza a fost că sistemele bicamerale simetrice, federale, cu mecanisme de revizuire juridică, putere divizată sunt mai degrabă restrictive în ceea ce priveşte capacitatea guvernelor de a acţiona. Ideea de „rigiditatea instituţională” a fost completată ulterior de teoria punctelor de veto şi actorilor cu putere de veto¹⁷. Aşa-numita „noua politică a bunăstării” susţine că rigiditatea instituţională poate explica eşecul sau succesul birourilor publice de a decide măsuri de schimbare, ajustare şi restrângere a politicilor sociale. Argumentul este că politicieni care doresc realegerea pot decide uşor extinderi ale bugetului unor politici sau ale categoriilor de beneficii sociale, însă întâmpină obstacole când variabile structurale impun politici de ajustare, începând de la conflicte sociale, pierderea unor segmente de electorat şi impas guvernamental.

Termenul de actor-veto a fost propus de George Tsebellis ca alternativă a cercetării comparate a sistemelor politice, cu sensul de „actor individual sau colectiv al cărui acord (prin regula majorităţii pentru actorii colectivi) este necesar pentru o schimbare a politicii publice”¹⁸. Lista actorilor-veto variază în raport cu politica publică. Fiecare modificare a statu-quo-ului impune identificarea distinctă a actorilor. Tsebellis previne că aceştia pot fi deopotrivă actori instituţionali (e.g., Curţile, şi cele obişnuite, şi cele constituţionale), actori-partide, actori-veto informali sau reguli (de pildă supermajorităţile constituţionale). Numărul actorilor-veto, distanţa de preferinţe între actorii-veto şi „coeziunea” partidelor explică potenţialul de schimbare al unei politici. Partidele cu diferenţe ideologice interne reduse sunt mai „coezive”¹⁹. Teoria punctelor de veto şi a actorilor-veto a fost adaptată pentru studiul statului bunăstării şi a politicilor sociale atât pentru analize inter-statale, cât şi studii centrate pe politica naţională²⁰. În cele ce urmează voi folosi acest cadru teoretic pentru schimbările de politici sociale din România.

Harta actorilor-veto instituţionali cuprinde în mod clasic variabile precum organizarea de tip federal sau centralizat, unicameralismul sau bicameralismul, simetria sau asimetria camerelor legislative (potenţată şi de trăsătura incongruenţei), instrumentele democraţiei directe (referendumul de tip consultativ şi obligatoriu, iniţiativa legislativă populară), puterea de veto a preşedintelui, Curtea Constituţională şi/sau instanţele obişnuite²¹. La acestea se adaugă actorii informali şi grupurile de interese.

Dintru început, o parte din punctele de veto clasice nu este prezentă în arhitectura instituţională a sistemului autohton – nu există federalism, o variabilă explicativă pentru insuficienţa statului bunăstării în Elveţia şi SUA, potrivit lui Bonoli²². Instrumentele democraţiei directe sunt subdezvoltate şi rar apelate, spre deosebire de Elveţia, unde grupurile se opun frecvent legislaţiei, prin referendum local. România păstrează sistemul bicameral în pofida referendumului consultativ din noiembrie 2009.

Politicile sociale şi legislaţia socială sunt teme predilecte ale unui alt actor cu potenţial veto, anume mişcarea sindicală. Destructurarea economiei după 1989, normele reduse de reprezentativitate şi alţi factori au condus la două note dominante ale actorilor sindicali: fragmentarea şi asimetria capacităţii de organizare, respectiv reprezentarea sindicală în sectorul public depăşeşte capacitatea organizatorică în sectorul privat, cu excepţia fostelor platforme sindicale moştenite din perioada comunistă²³. O a doua asimetrie este evoluţia ascendentă a numărului de sindicate (de la aprox. 2500 în 1996 la cca. 8.500 în 2009) şi scăderea numărului angajaţilor. Lipsa de transparenţă a actorilor sindicali îngustează posibilitatea de a evalua acest actor. Potrivit ultimului sondaj cu date publice, doar 8% din cetăţeni sunt integraţi într-o formă de participare asociativă, iar dintre aceştia, 25% sunt membri de sindicat²⁴. Cu alte cuvinte, variabila „densitate sindicală” este redusă. Opţiunile actorilor sindicali de a se opune măsurilor de austeritate variază de la negociere în cadrul comisiilor de dialog social sau Consiliului Economic Social până la acţiuni clasice de protest în stradă. Cadrul dialogului social este adesea evitat tocmai de sindicate şi rolul acestor instituţii cu afinităţi neocorporatiste rămâne unul consultativ. Ponderea sindicatelor ca opozant al măsurilor sociale luate în anul 2010 a fost relativă²⁵.

Un actor-veto proeminent rămâne, ca şi în cazul modelului social german sau austriac, Curtea Constituţională, organismul înfiinţat în 1992 şi reglementat de articolele 142-147 ale Constituţiei şi Legea 47/1992, republicată²⁶. Pentru sistemul instituţional austriac, Obinger remarca: „Curtea Constituţională este […] singurul actor-veto care poate limita câmpul de acţiune al majorităţii parlamentare”²⁷. Cazul românesc prezintă similarităţi cu constrângerile instituţionale din Austria şi Germania. Alcătuită din nouă membri, deciziile în Curtea Constituţională se iau prin vot secret şi majoritate simplă. Dintre cei nouă membri, fiecare cameră a Parlamentului şi preşedintele propune câte trei reprezentanţi. În prezent, componenţa este: doi membri numiţi de PDL (mandat până în 2019), trei de PSD (mandat 2004-2013), unul de PNL (2007-2016) şi unul de UDMR (2007-2016), doi de preşedinţia actuală (mandat 2010-2019 şi 2007-2016). Din cauza votului secret nu se cunosc opţiunile fiecărui membru al CCR, însă acestea nu au corespuns de fiecare dată cu preferinţele publice ale partidelor sau actorilor care i-au nominalizat.

Jocul viitor al coaliţiilor din Curtea Constituţională este un potenţial punct de veto pentru orice sferă de acţiune a majorităţilor din Parlament, date fiind criteriile laxe după care poate fi sesizată: cel puţin 25 de senatori, 50 de deputaţi, preşedinţii celor două camere legislative, Avocatul Poporului, ÎCCJ, preşedintele şi guvernul. În practică, rolul CCR a fost ambiguu, chiar cu o majoritate internă similară majorităţii parlamentare. Din cele 17 puncte ale pachetului de ajustare a politicilor sociale, numit „Legea privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar”, CCR a validat în iunie 2010 articolele 1-8 şi 10-17 (excepţiile aveau ca subiect pensiile obişnuite şi pensiile procurorilor şi judecătorilor), iar în octombrie 2010 a validat Legea pensiilor.

Rigiditatea instituţională depinde, în ultimul rând, de compoziţia guvernelor (se asumă că majorităţile monopartidice aplică mai uşor reforme sociale decât majorităţile pluripartidice) şi indicele de concentrare sau fragmentare a puterii (supoziţia este că sistemele parlamentare de tip Westminster sunt mai eficiente decât sistemele cu putere divizată, de tip semiprezidenţial şi prezidenţial). Cazul românesc este în mod special dificil de analizat întrucât a fost inclus deopotrivă în categoria prezidenţialism (G.M. Easter), semiprezidenţialism (R. Elgie) şi parlamentarism (G. Sartori)²⁸. Politologul italian a afirmat despre designul constituţional românesc: „opinia mea este că sistemul politic românesc este un sistem parlamentar cu particularitatea unui şef de stat puternic (dar nu suficient de puternic pentru a modifica natura parlamentară a sistemului)”²⁹. Afirmaţia a fost făcută înainte de schimbările constituţionale din 2003, când trăsăturile de tip prezidenţial ale regimului s-au atenuat.

Sistemele politice cu putere divizată şi sistemele semiprezidenţiale în perioadele de coabitare (cazul francez) pot împiedica alianţele de reformare a politicilor sociale, din cauza orientării politice diferite a actorilor care împart decizia politică. Mărirea cu un an a mandatului prezidenţial, una din schimbările din 2003, va fi urmată de perioade frecvente şi progresiv mai lungi de quasi-coabitare. În Franţa perioadele de coabitare au fost line şi lipsite de impasuri datorită înclinaţiei spre moderaţie şi consens a elitelor politice³⁰. Funcţia prezidenţială în situaţiile de quasi-coabitare nu deţine o reală putere de veto; conform articolului 77 din Constituţie, procesul de revizuire juridică poate fi apelat o singură dată. Cu alte cuvinte, deşi sistemul politic românesc este uneori inclus în categoria semiprezidenţială, indicele de fragmentare al puterii nu este unul specific prototipului francez iar punctele de veto sunt mai degrabă insignifiante. În acelaşi timp, concentrarea puterii conduce ceteris paribus şi la concentrarea responsabilităţii, ceea ce explică ezitările de a reforma politicile sociale.

Ştiinţa politică postbelică s-a axat pe întrebarea „Cum explicăm expansiunea statului bunăstării?”. Începând din anii ’90, variabile şi presiuni structurale – crizele economice, indicatori demografici, deficite nesustenabile, creşterea datoriilor publice a statelor, globalizarea ş.a. – au determinat actori politici să iniţieze reforme ale politicilor sociale, în pofida sprijinului de care se bucură statul bunăstării pentru categorii tot mai extinse de beneficiari. Fără a anticipa crizele economice din ultimii ani, Paul Pierson vorbea de o politică a „austerităţii permanente”. Concluzia articolului este contrară ipotezei susţinute de Peter Taylor-Gooby³¹, „nu există temeiuri evidente că un cadru instituţional sau constituţional facilitează cea mai eficientă reformă”. Analiza este consonantă studiilor care au adăugat noi temeiuri pentru ideea că rigiditatea instituţională este o variabilă-cheie. Actorii cu o agendă de ajustare a politicilor sociale sunt constrânşi să ţină seama de harta actorilor-veto. Schimbările recente de politici sociale subliniază de asemenea incrementalismul asociat teoriei instituţionaliste. Dilema nu poate fi între două modele ideale de stat, minimal şi maximal, ci între politici publice cu indicatori de eficienţă şi cele care nu funcţionează aşa cum ne aşteptăm.

Bibliografie

Bonoli, Giuliano, „Political Institutions, Veto Points, and the Process of Welfare State Adaption”, in Paul Pierson (ed.), The New Politics of the Welfare State, New York: Oxford University Press, 2001.
Careja, Romana, Emmenegger, Patrick, „The Politics of Public Spending in Post-Communist Countries”, in East European Politics and Societies, 23, 2009.
Esping-Andersen, Gøsta, Myles, John, The Welfare State and Redistribution, articol accesat la adresa http://www.esping-andersen.com/, 8 februarie 2011.
Hacker, Jacob S., The Welfare State, în R.A. W. Rhodes, Sarah A. Binder, Bert A. Rockman (eds.), The Oxford Handbook of Political Institutions, New York: Oxford University Press, 2006.
Taylor-Gooby, Peter, „Polity, Policy-Making and Welfare Futures”, in Peter Taylor-Gooby (ed.), Welfare States under Pressure, London: Sage Publications, 2001.
Korpi Walter, Palme, Joachim, „New Politics and Class Politics in the Context of Austerity and Globalization: Welfare State Regress in 18 Countries, 1975-95”, APSR, Vol. 97, No.3, 2003.
Inglot, Tomasz, Welfare States in East Central Europe, 1919-2004, New York: Cambridge University Press, 2008.
Miroiu, Adrian, Introducere în analiza politicilor publice, Bucureşti: Editura Punct, 2001.
Obinger, Herbert, „Veto Players, Political Parties and Welfare-State Retrenchment in Austria”, Journal of Political Economy, Vol. 32, No.2, 2002.
Pierson, Paul, „The New Politics of the Welfare State”, World Politics, Vol. 48, No.2, Jan. 1996.
Pierson, Paul (ed.), The New Politics of the Welfare State, New York: Oxford University Press, 2001.
Radu, Alexandru, „Despre rolul Curţii Constituţionale”, Sfera politicii, nr. 141, noiembrie 2009.
Sartori, Giovanni, Ingineria constituţională comparată, traducere de Gabriela Tănăsescu, Irina Mihaela Stoica, Iaşi: Editura Institutul European, 2008.
Tsebellis, George, „Decision making in Political Systems: Veto Players in Presidentialism, Parliamentarism, Multicameralism and Multipartyism”, in British Journal of Political Science, Vol. 25, no.3 (Jul., 1995), pp. 289-325.
Vanhuyssen, Pieter, Divide and Pacify. Strategic Social Policies and Political Protests in Post-Communist Democracies, Budapest: CEU Press, 2006.