Editorial

Între Scila și Caribda: „eșecul pieţei” vs. „eșecul guvernului”¹
 

CRISTIAN-ION POPA
[Romanian Academy]

Abstract:
This article summarizes a current academic debate: the problem of legitimacy of state intervention in economic and social fields. In their attempt to provide a general normative response to this problem, some Western scholars call the economic theory of "market failure"; others, however, counters with the theory of "government failure", arguing that the theory of market failure seems to commit the "Nirvana fallacy”, because contrasts the imperfect realities of free markets with a idealized corrective interventions of governments.

Keywords: market failure, government failure, externalities

Problema legitimităţii intervenţiei statului în domeniile economic şi social în scopul principal de a produce şi (re)distribui anumite bunuri şi servicii, private şi publice, este de o însemnătate crucială în ştiinţa politică actuală. În încercarea de a oferi un răspuns normativ general la această problemă, unii teoreticieni occidentali apelează la teoria economică a „eşecului pieţei” (market failure); alţii, însă, contraargumentează cu teoria „eşecului guvernului” (government failure), arătând că teoria eşecului pieţei frizează „eroarea Nirvanei” (Nirvana fallacy), întrucât contrapune realităţilor imperfecte ale pieţelor libere intervenţia corectivă idealizată a guvernelor.

Eşecul pieţei

Un tratat de analiză politică, influent în Statele Unite, formulează această problemă în modul cel mai direct: „Când este legitim pentru un guvern să intervină în afacerile private? În Statele Unite, răspunsul normativ la această problemă se bazează de regulă pe conceptul de eşec al pieţei – o circumstanţă în care urmărirea interesului privat nu conduce la o utilizare eficientă a resurselor societăţii sau la o distribuţie echitabilă a bunurilor societăţii” (s.m.)².

La origine³, eşecul pieţei a fost utilizat ca un concept normativ capabil să definească la modul general situaţiile tipice care ar reclama intervenţia guvernelor în domeniile economic şi social. Între timp, însă, acesta a devenit un instrument de „diagnostic” prin care guvernanţii pot determina sfera şi modul intervenţiilor lor. După cum arată, în acest sens, Joseph Farrel: „Teorema bunăstării clasifică ineficienţele ca fiind datorate monopolurilor, externalităţilor ş.a.m.d. Ea ne ajută să înţelegem şi, poate, să rezolvăm astfel de ineficienţe aşa cum diagnosticul medicului ... este parte a tratamentului”⁴.

Urmând metafora diagnosticului, unii analişti încearcă să identifice situaţiile tipice în care se produc eşecuri ale pieţei, dar şi diverse tipuri de eşecuri ale guvernului. La fel ca medicii, ei propun un diagnostic al „bolii”, luând în considerare şi riscurile „tratamentului”, inclusiv „efectele secundare”. Unele tratate occidentale prezintă chiar Tabele care identifică şi clasifică intervenţiile adecvate pentru diferitele tipuri de eşecuri – ale pieţelor, dar şi ale guvernelor, recomandând, de regulă, pe cele mai puţin „invazive”. De exemplu, dacă se presupune că un unumit eşec al pieţei poate fi înlăturat prin oferirea unor „stimulente” (incentives) întreprinzătorilor privaţi, această politică este preferată tratamentelor mai „agresive”, precum intervenţia directă a guvernului prin crearea unui monopol de stat.

Astfel, dacă la început eşecul pieţei a fost doar o idee normativă generală de justificare a intervenţiei statului în economie şi în societate, astăzi s-a dezvoltat într-un diagnostic full-scale, cu pretenţii ştiinţifice. Ca idee normativă, apreciază Richard O. Zerbe Jr. şi Daniel J. Evans⁵, teoria eşecului pieţei este incorectă, dar relativ inofensivă; ca diagnostic concret, însă, ea este dăunătoare, căci inspiră adesea politici publice greşite.

Conform uneia dintre presupoziţiile fundamentale ale „economiei bunăstării” (welfare economics), pieţele eşuează atunci când nu pot realiza toate „câştigurile din schimb” (gains from trade), vechiul standard al economiei clasice. Subproducţia cronică a unor bunuri publice (e.g., drumurile publice) din multe societăţi actuale, inclusiv România, este considerată un eşec al pieţei întrucât costurile totale ale producţiei acestor bunuri ar fi mai mici decât beneficiile totale ale consumatorilor. Poluarea mediului înconjurător este, de asemenea, un eşec al pieţei atunci când costurile reducerii ei ar fi mai mici decât beneficiile globale ale publicului etc. Precum se ştie, aceste eşecuri ale pieţei mai sunt numite şi „externalităţi”.

După cum a demonstrat însă economistul britanic Ronald Coase⁶, laureat al premiului Nobel în 1991, economia bunăstării, care subliniază beneficiile potenţiale generale ale câştigurilor din schimb, presupune în mod implicit „costurile tranzacţiilor” ca fiind egale cu zero. Dar aceste costuri, definite de economişti la modul general ca „resursele necesare transferului, stabilirii şi menţinerii drepturilor de proprietate” nu sunt niciodată egale cu zero în lumea reală. „În principiu, modelul eşecului pieţei eşuează pentru că ignoră rolul costurilor tranzacţiilor”⁷. Există eşecuri ale pieţelor sau externalităţi deoarece costurile (tranzacţiilor) de îndepărtare a lor sunt prea mari; de fapt, costurile tranzacţiilor sunt ubicue în lumea reală.

Existenţa unor costuri ale tranzacţiilor necuantificate, dar mai mari decât zero, face astfel încât unele schimburi să nu aibă loc. Şi cum aceste costuri sunt ubicue, eşecurile pieţei sunt de asemenea ubicue. Cu un exemplu-limită, dacă un proprietar „eşuează” să planteze mai multe flori în jurul casei sale, deşi acest lucru ar conduce la o creştere a preţului caselor în cartierul său mai mare decât costul plantării, apare o externalitate (un eşec al pieţei). Tot astfel, dacă un şofer conduce prea încet, „eşuând” să considere costurile de timp pe care le impune celorlalţi şoferi, el creează, de asemenea, o externalitate greu de îndepărtat. Şi, pentru că statul este proprietarul şoselei, se poate vorbi totodată şi de un „eşec non piaţă” (nonmarket failure) sau guvernamental. De asemenea, un astfel de eşec se produce în mod tipic atunci când, de exemplu, cumpărarea unei locuinţe sau a unui automobil presupun transferul obligatoriu al unei sume de bani către stat (o taxă). Dacă această taxă este mare, unele schimburi sau tranzacţii nu vor avea loc. „Pentru că eşecurile pieţei (externalităţile) se găsesc pretutindeni”, conchid Zerbe şi Evans, „conceptul oferă justificare pentru intervenţia nelimitată a guvernului. Analiştii neconfortabili cu lipsa de limite a intervenţiei guvernului au introdus conceptul de eşec nonmarket sau disfucţie birocratică pentru a ne reaminti că intervenţia guvernului are şi ea propriile sale costuri de tranzacţie. Dar conceptul de eşec nonmarket sau guvernamental nu îi împiedică prea mult pe susţinătorii intervenţiei guvernamentale...”⁸.

Două exemple paradigmatice de externalităţi – al farului de noapte din porturi şi al apiculturii-pomiculturii – pot arăta cum modelul teoretic al eşecului pieţei poate conduce la politici publice greşite. Potrivit acestui model, cooperarea privată voluntară, fără intervenţia guvernamentală, nu poate captura toate câştigurile mutuale potenţiale din schimburi. Dar această presupunere se poate dovedi neîntemeiată, dacă sunt luate în considerare costurile tranzacţiilor presupuse de intervenţia guvernamentală însăşi.

Unul dintre cele mai vechi exemple de bunuri publice oferite de economişti pentru a argumenta necesitatea intervenţiei statului este acela al farurilor de noapte din porturi. În acest sens, John Stuart Mill, de exemplu, declara în mod categoric: „Este sarcina guvernului să construiască şi să întreţină faruri, balize etc. pentru siguranţa navigaţiei; întrucât este imposibil ca vasele aflate pe mare care beneficiază de far să fie făcute să plătească o taxă atunci când îl utilizează, nimeni nu va construi faruri din motive de interes personal fără să fie răsplătit printr-o cotizaţie obligatorie impusă de stat”⁹. Mult mai târziu, Paul A. Samuelson, laureat al premiului Nobel pentru economie în 1970, afirma la rândul său: „guvernul furnizează anumite servicii publice (s.a.)indispensabile fără de care viaţa în comunitate ar fi de neconceput şi care, prin natura lor, nu pot fi propriu-zis încredinţate întreprinderii private”¹⁰. El oferea, ca „exemple evidente”, apărarea naţională, asigurarea legii şi ordinii interne, administrarea justiţiei, la care adăuga: „Iată un ultim exemplu de serviciu guvernamental: farurile de noapte. Acestea salvează vieţi şi mărfuri; dar deţinătorii de faruri de noapte nu pot colecta taxe de la comandanţii de nave”; astfel încât există o „divergenţă între avantajul privat şi costul bănesc ... şi adevăratul avantaj şi cost social”¹¹.

Faptele nu sprijină însă această concluzie. Ronald H. Coase a examinat îndeaproape modul în care au fost „furnizate” farurile de noapte în istoria Angliei¹². Contrar teoriei eşecului pieţei, începând cu secolul al XVII-lea, majoritatea farurilor de noapte au fost construite şi exploatate de întreprinzători privaţi. Abia în anul 1836, printr-o decizie a Parlamentului, toate farurile de noapte din Anglia au fost plasate sub autoritatea Trinity House, o organizaţie care fusese înfiinţată în anul 1566. La acea dată, organizaţia deţinea deja 42 de faruri, multe dintre ele fiind construite iniţial de persoane private, restul de 14 rămânând în continuare private.

Într-un alt studiu devenit clasic, James E. Meade¹³, laureat al premiului Nobel pentru economie în 1977, a analizat externalităţile reciproce pozitive dintre apicultori şi pomicultori, argumentând că, pentru realizarea eficienţei depline, statul ar trebui să intervină cu un sistem de „taxe şi subvenţii”¹⁴. Pomicultorii, argumenta el, oferă un serviciu valoros apicultorilor întrucât albinele se hrănesc din florile pomilor fructiferi; dar şi apicultorii oferă ceva valoros pomicultorilor pentru că este ştiut că albinele, hrănindu-se astfel, contribuie la o mai bună polenizare a pomilor, sporind producţia de fructe. Totuşi, Mead presupunea aici existenţa unui eşec al pieţei: câştigurile din schimb între pomicultori şi apicultori nu s-ar realiza întrucât cei dintâi obţin beneficii de la cei din urmă fără a plăti pentru ele. Steven N.S. Cheung¹⁵ a studiat însă îndeaproape raporturile reale dintre pomicultori şi apicultori în Statul Washington. El a constatat că între aceştia există deja de mult timp aranjamente voluntare, informale, astfel încât presupusul eşec al pieţei nu există; dimpotrivă, aceste înţelegeri sugerează o „piaţă funcţională” în care resursele sunt alocate în mod eficient.

Prin urmare, intervenţia statului în economie este o problemă mai curând practică decât teoretică. „Nu există nicio teorie normativă satisfăcătoare cu privire la rolul adecvat al guvernului într-o economie mixtă”¹⁶, s-a observat. Orice judecată normativă trebuie să se bazeze însă pe costurile tranzacţiilor. Singura aserţiune generală care poate fi formulată cu privire la intervenţia guvernamentală eficientă, şi deci legitimă, în economie este una de tip condiţional: guvernul poate şi trebuie să intervină în toate acele situaţii economice şi sociale în care beneficiile intervenţiei sale sunt mai mari decât costurile. Nicio schemă abstractă nu poate indica a priori o clasă generală de situaţii care întrunesc această condiţie. De aceea, este necesară analiza empirică şi evaluarea fiecărei situaţii în parte, într-un timp şi loc date, renunţând la căutarea la nesfârşit a „eşecurilor pieţei” pentru a oferi o justificare pentru intervenţia nelimitată a statului în economie.

Din această perspectivă, guvernul are un avantaj comparativ în ceea ce priveşte scăderea costurilor tranzacţiilor, care rezidă tocmai în puterea sa de coerciţie. Guvernul deţine monopolul utilizării forţei asupra unui teritoriu naţional, poate produce bunuri şi servicii publice prin impunerea unor taxe şi impozite şi poate utiliza justiţia şi poliţia pentru a interzice sau limita unele acţiuni ale indivizilor. Aceste puteri coercitive aduc beneficii colective dacă şi numai dacă reduc în mod substanţial costurile individuale ale tranzacţiilor, precum este cazul costurilor de autoapărare. Dacă nu ar exista legi şi instituţii coercitive împotriva furtului, de exemplu, oamenii ar cheltui mai mulţi bani pentru a se pune la adăpost de această infracţiune. Desigur, ei pot angaja paznici sau pot cumpăra mai multe încuietori şi sisteme de alarmă. Dar cheltuielile private totale ale autoapărării pot fi mult mai mari decât cheltuielile publice ale administrării justiţiei de către guvern.

Totuşi, impunerea legii împotriva furtului nu este eficientă numai pentru că reduce costurile de autoapărare ale cetăţenilor. Pentru a satisface condiţia eficienţei, reducerea acestor costuri trebuie să fie mai mare decât costurile tranzacţiilor de impunere a legii înseşi, care se compun din: costurile administrative ale instituţiilor care impun legea, costurile investigării, costurile aplicării, dar şi costurile prevenirii încălcării legii, precum şi costurile monitorizăzii de către public a instituţiilor care impun legea ş.a.

Cu un alt exemplu împrumutat de la Zerbe şi Evans pentru a ilustra această idee, să presupunem că nu ar exista nicio lege împotriva furtului astfel încât cetăţenii ar cheltui în medie 500 de lei anual pentru a se autoapăra, dar ar pierde 1000 de lei anual din cauza furturilor. În această situaţie, guvernul propune o lege care costă contribuabilii 700 de lei pe an şi reduce pierderile cauzate de furturi la 400 de lei pe an. Precum se poate constata, legea este eficientă întrucât costurile autoapărării erau de 1500 de lei, iar costurile intervenţiei guvernamentale sunt de numai 1100 de lei.

Monopolul guvernului asupra coerciţiei este eficient întrucât costurile sociale ale monitorizării aplicării forţei de către guvern sunt mai mici decât costurile monitorizării unor corpuri private cu atribuţii asemănătoare. De exemplu, presupun Zerbe şi Evans, corporaţia Microsoft ar putea primi dreptul de a pedepsi oamenii care comit infracţiuni adresate proprietăţii sale. Costurile sale pot fi mai mici decât ale instituţiilor publice şi, dacă facem abstracţie de costurile monitorizării, această situaţie poate părea eficientă. Corporaţia ar putea angaja firme de pază şi „judecători” privaţi, ar putea închiria sau cumpăra clădiri pentru a închide infractorii etc., totul la un cost mai scăzut decât costurile guvernului cu poliţia, procuratura, judecătorii şi închisorile. Cu toate acestea, majoritatea oamenilor s-ar împotrivi acordării acestui drept corporaţiei, care ar putea aplica pedepse fără dovezi suficiente. În plus, costurile monitorizării corporaţiei, menite să împiedice încălcarea drepturilor civile ale cetăţenilor, pot fi mai mari decât costurile monitorizării poliţiei, justiţiei şi închisorilor statului. Acest exemplu pur ipotetic conduce însă la o concluzie de principiu. „Afirmaţia cea mai generală cu privire la intervenţia guvernului este aceea că el trebuie să îndeplinească acele funcţii pentru care puterile sale coercitive îi oferă un avantaj absolut”¹⁷. Pedepsirea infracţiunilor la adresa proprietăţii, frauda, extorcarea, încălcarea contractelor etc. sunt cele mai bune exemple de servicii publice furnizate de guvernele înzestrate cu puteri coercitive la costuri mai reduse decât ar putea-o face orice entitate privată.

Unele pieţe pot fi într-adevăr ineficiente pentru că guvernul „eşuează” în a impune reguli specifice. „Aceste pieţe sunt ineficiente nu din cauza vreunor «eşecuri» inerente, ci pentru că guvernul a neglijat să ofere un cadru instituţional adecvat”¹⁸. De exemplu, impunerea de către guvernele moderne a greutăţilor şi măsurilor uniforme a condus la scăderea substanţială a costurilor de cuantificare a mărfurilor. Această împrejurare nu ilustrează eşecul pieţei, ci avantajul comparativ al guvernului înzestrat cu puteri coercitive de a impune consensul cu privire la utilizarea unor standarde uniforme.

Prin urmare, conchid Zerbe şi Evans, modelul eşecului pieţei eşuează el însuşi în cele din urmă pentru că este greşit, teoretic şi empiric. După cum observa şi Ronald Coase, economiştii „de catedră” elaborează sisteme teoretice optime care au însă puţină corespondenţă cu realitatea. „Analiza este desfăşurată cu multă ingeniozitate, dar ea pluteşte în aer”¹⁹.

Eşecul guvernului

Joseph E. Stiglitz, laureat al premiului Nobel pentru economie în anul 2001, examinează şi el această problemă fundamentală pornind de la câteva concluzii teoretice generale extrase din experienţa sa nemijlocită a „eşecurilor guvernului” în Administraţia Clinton, ca preşedinte al Council of Economic Advisers între anii 1995-1997²⁰.

Potrivit teoriei economice, piaţa liberă asigură alocarea eficientă a resurselor. Este, în fond, admite Stiglitz, vechea credinţă a lui Adam Smith în „mâna invizibilă”, care face astfel încât acţiunile individuale interesate să conducă în cele din urmă la bunăstarea generală a societăţii. În realitate, însă, pieţele nu sunt atât de eficiente; de aceea, este oricând posibilă şi legitimă intervenţia guvernamentală pentru a aduce anumite reforme sau „îmbunătăţiri Pareto” (Pareto improvements), care să ofere tuturor membrilor societăţii o „situaţie mai bună” (better off)²¹.

De ce nu reuşesc („eşuează”) guvernele să realizeze astfel de îmbunătăţiri prin politicile lor în domenii precum cel industrial, comercial, agricol, social, sanitar sau al mediului înconjurător? Propriu-zis, aceste politici, dacă ar fi realizate, ar reprezenta cel puţin „îmbunătăţiri cvasi-Pareto”, adică ar aduce beneficii difuze unor grupuri largi de cetăţeni şi costuri concentrate unui grup restrâns. Cum se ştie, răspunsul clasic la această chestiune a fost oferit încă de Mancur Olson²², care a argumentat că organizarea grupurilor mari pentru a lupta împotriva grupurilor mici, cu interese concentrate, întâmpină problema greu surmontabilă a „beneficiarilor clandestini” (free-riders). Această teorie este incompletă, însă, pentru că nu explică de ce politici care nu prejudiciază pe nimeni nu sunt adoptate. Pornind de la înţelegerea sa a puterilor şi limitelor guvernamentale, Stiglitz avansează patru ipoteze în stare să explice de ce astfel de îmbunătăţiri Pareto posibile eşuează în mod sistematic:

Incapacitatea guvernului de a-şi asuma „angajamente” (commitments) pe termen lung. Procesul politic se află într-o dinamică neîntreruptă, astfel încât deciziile adoptate la un moment dat prefigurează decizii şi chiar coaliţii politice pro şi contra viitoare. De aceea, îmbunătăţirile posibile trebuie văzute şi ele în această perspectivă dinamică. O reformă este parte a unui flux neîntrerupt de politici publice; ea poate fi favorabilă tuturor grupurilor relevante în stadiul iniţierii ei, dar poate ameninţa să submineze interesele unui sau unor grupuri în stadiile sale ulterioare. Aceste grupuri, anticipând că, pe termen lung, reforma în cauză îi va pune într-o „situaţie mai proastă” (worse off), acţionează în sensul zădărnicirii ei. După cum relatează Stiglitz, la începutul Administraţiei Clinton a elaborat un Plan Naţional de Acţiune împotriva încălzirii globale. Între numeroasele acţiuni preconizate se afla una care reprezenta în mod clar o îmbunătăţire Pareto: dezvoltarea hidrocentralelor naţionale. Acestea vindeau curentul electric sub preţul pieţei, dar, inclusiv din această cauză, nu aveau mijloacele financiare necesare pentru a face investiţii suplimentare şi a se dezvolta. De aceea, Planul propunea ca firmele private să liciteze dreptul de a realiza aceste investiţii, vânzând apoi curentul electric suplimentar obţinut la preţul pieţei.

Această propunere avea toate caracteristicile unei îmbunătăţiri Pareto autentice: beneficiarii existenţi la acea dată urmau să primească în continuare curentul electric subvenţionat, nimeni nefiind prejudiciat (worse off). Propunerea era bună pentru buget (obţinând venituri suplimentare substanţiale din vânzarea drepturilor); era bună pentru economie (se producea curent electric ieftin); era bună pentru mediu (se reduceau emisiile de carbon). Beneficiarii „subvenţionaţi” s-au împotrivit însă propunerii, dorind bineînţeles ca upgrad-area hidrocentralelor să se realizeze în continuare cu fonduri publice, iar nu cu fonduri private, care ar fi ameninţat ca, pe viitor, să elimine subvenţia. Apoi, propunerea în sine făcea subvenţia existentă transparentă, subminându-i astfel „viabilitatea politică”. Iar guvernul nu putea, dată fiind durata limitată a mandatului său, să facă un angajament credibil că subvenţia va continua să fie acordată şi în viitor. Guvernul existent nu putea angaja guvernele viitoare. Teoreticienii alegerii publice, precum James M. Buchanan²³, argumentează de mult timp cum apelul la Constituţie poate fi, în cele din urmă, singura formă cuprinzătoare şi credibilă de angajament politic, căci nu numai aplicarea, ba chiar şi abandonarea unor politici publice poate impune costuri sociale deosebit de mari. Stiglitz dezvoltă această argumentare arătând că există o întreagă gamă de acţiuni politice care măresc „costurile tranzacţiilor”, făcând astfel dificile schimbările, inclusiv îmbunătăţirile Pareto.

Formarea coaliţiilor. A doua ipoteză care explică eşecul guvernului de a realiza îmbunătăţiri autentice sau măcar îmbunătăţiri cvasi-Pareto este extrasă din teoria formării şi negocierii coaliţiilor. Obiecţia principală care a fost adusă ideii că negocierea parvine la rezultate eficiente este „informaţia imperfectă”, care produce rezultate suboptime²⁴. Negocierile la scară mare nu se consumă decât rareori într-un episod sau o rundă unică, ci în mai multe, fiecare rundă afectând-o într-un fel sau în altul pe următoarea. O dispută sindicală, de exemplu, înfruntă, poate fără să-şi dea seama, problema complexă a dinamicii incertitudinii şi a informaţiei imperfecte. „Grevele sunt o manifestare a ineficienţei negocierii în sectorul privat; eşecul de a legifera îmbunătăţiri Pareto este o manifestare a sa în sectorul public”²⁵.

Caracterul dinamic al negocierilor are şi alte consecinţe. O lege poate consolida puterea unor grupuri, dar o poate slăbi pe a altora. Ea influenţează formarea coaliţiilor şi, astfel, rezultatul global al procesului politic. „Jucătorii” politici ştiu foarte bine că unele măsuri pot părea, pe termen scurt, îmbunătăţiri Pareto, pentru ca pe termen lung să se dovedească a fi în dezavantajul unora dintre ei, ceea ce îi determină să acţioneze în consecinţă.

Competiţia distructivă. Susţinătorii economiei de piaţă exaltă virtuţile competiţiei. Dar, în absenţa „competiţiei perfecte”, un caz-limită al teoriei economice, competiţia reală poate uneori fi distructivă. Aceasta ia forma jocului cu suma nulă, unde câştigurile unora sunt obţinute pe cheltuiala celorlalţi. La rândul său, competiţia politică, departe de a fi perfectă, are adesea această structură, cu învingători puţini şi perdanţi numeroşi.

Incertitudinea cu privire la consecinţele schimbării. „Informaţia imperfectă”, de asemenea, împiedică, negocierile politice reciproc benefice. La bursă, „asimetriile informaţiei” întrerup adesea tranzacţiile. Tot astfel în politică, există un scepticism general care face astfel încât toate reformele propuse să fie privite ca şi cum ar aduce în mod exclusiv beneficii unora în dauna celorlalţi. „Dar politica publică (policy), spre deosebire de politică (politics), nu este un joc cu suma zero”²⁶, afirmă Stiglitz. Într-adevăr, este posibil ca unele politici publice să fie îmbunătăţiri autentice. De aceea, este sarcina specialiştilor să releve această posibilitate oricând şi oriunde este posibil – o sarcină cu atât mai dificilă cu cât retorica politică în democraţiile contemporane este adesea pe cât de simplistă, pe atât de abundentă.

Apoi, caracterul netransparent, nu dacă nu de-a dreptul secretul care caracterizează adoptarea unor decizii politice induce şi mai mult îndoiala că ele pot fi îmbunătăţiri autentice. Secretul agravează eşecurile guvernului, îi decredibilizează angajamentele, stimulează competiţia distructivă şi obstrucţionează consensul publicului cu privire la reformele preconizate. Dacă politica se face în secret, oricine poate presupune că anumite grupuri de interese vor obţine avantaje diferenţiate nemeritate, dacă nu în mod direct pe socoteala sa, atunci în dauna publicului în ansamblul său.

Există însă „stimultente” puternice pentru a păstra şi chiar a cultiva secretul în politică. Secretul creează „rente” substanţiale pentru cei care au acces la el, căci în societatea actuală, complexă şi dinamică, informaţia este o marfă valoroasă, rară. Şi, oriunde şi oricând există o marfă rară, apare o piaţă, în care părţile – vânzătorii şi cumpărătorii – încearcă să prezerve raritatea creată chiar şi în mod artificial. În societăţile actuale, conţinutul acestor informaţii secrete se referă în general la oportunităţile de „afaceri cu statul”, fie la nivel central, fie la nivel local. Mai precis, ele oferă „iniţiaţilor” accesul la fluxurile uriaşe de fonduri financiare destinate producerii unor bunuri şi servicii publice. De aceea, transparentizarea deciziei politice ar putea reduce toate aceste activităţi creatoare şi căutătoare de „rente” birocratice, guvernamentale.

Există şi o altă „arenă” în care procesul politic şi luarea deciziei raţionale intră în conflict. Elaborarea politilor publice actuale reclamă adesea expertiza specialiştilor. Este şi cazul „politicilor” întreprinderilor private mari şi complexe, care sunt conduse de experţi. Prin contrast, este izbitor caracterul neştiinţific al discursului politic actual, cultivat cu obstinaţie de politicienii care sunt convinşi că, dacă ignoră cu totul argumentele experţilor, se vor face mai bine înţeleşi de către alegătorii lor.

În concluzie, apreciază Stiglitz, cu cât procesele politice, guvernamentale sunt mai transparente, mai democratice, mai participative şi mai consensuale cu atât este mai probabil ca deciziile să fie mai corecte şi cu rezultate finale care să fie îmbunătăţiri Pareto autentice.

Recent, Joseph Stiglitz a revenit asupra conceptualizării eşecurilor guvernamentale, acordând o atenţie specială cauzelor crizei economice globale actuale²⁷.

În condiţiile ideale descrise de teoria economică, argumentează el, indivizii, acţionând pe cont propriu, obţin rezultate „eficiente Pareto”, adică niciunul nu poate fi făcut better off fără a face pe altul worse off. Ei sunt raţionali, bine informaţi şi operează pe pieţe competitive, inclusiv pe pieţele creditului şi ale asigurărilor. Cum aceste condiţii ideale nu se întâlnesc în nicio societate, sunt necesare „intervenţiile guvernamentale care pot să sporească eficienţa societală şi/sau echitatea”²⁸.

Unele intervenţii au fost deja larg acceptate în societăţile dezvoltate: legile antitrust, menite să împiedice formarea monopolurilor şi abuzurile lor; legile de protecţie a consumatorilor; reglementările de menţinere a siguranţei şi solidităţii sistemului financiar destinate limitării „externalităţilor sistemice”, adică a „efectelor de revărsare” (spillover effects) asupra celor care nu sunt părţi ale tranzaţiilor etc.

Criza economică actuală a făcut necesară intervenţia guvernamentală post factum. Dar politicile publice ale guvernelor trebuie gândite astfel încât să împiedice sau cel puţin să limiteze acţiunile care au astfel de efecte perverse, economice şi sociale, devastatoare.

Acestea nu sunt însă singurele raţiuni care reclamă intervenţia guvernamentală. Pieţele sunt ineficiente şi pentru alte raţiuni, studiate de economişti precum Stiglitz de mai bine de două decenii: existenţa stimulentelor puternice pentru participanţi de a exploata „asimetriile informaţiei”, ignorând adesea „managementul riscului”. Apoi, chiar atunci când pieţele sunt eficiente, ele pot produce rezultate socialmente indezirabile. „Cei bogaţi şi puternici”, scrie Stiglitz, „pot «exploata» pe ceilalţi într-un mod «eficient»: câştigurile unora sunt compensate de pierderile celorlalţi şi, în limbajul economic tradiţional, atâta vreme cât este aşa, pieţele sunt eficiente. Nimeni nu poate fi făcut better off fără a face pe altcineva worse off. Dar astfel de rezultate sunt socialmente injuste şi inacceptabile”²⁹.

De aceea, guvernele ar trebui să intervină cu politici mai mult sau mai puţin intruzive. În ultimul timp, politica publică a oferit „pachete” cuprinzătoare de intervenţie, pornind de la ideea larg acceptată potrivit căreia costurile intervenţiei sunt mai mici decât costurile, realmente uriaşe, ale neintervenţiei. Pe pieţele financiare, acestea vizează: accesul la informaţii; restricţii asupra „schemelor de stimulente” (inclusiv conflictele de interese); restricţii asupra proprietăţii; restricţii asupra unor comportamente „dăunătoare” şi chiar subvenţii menite să încurajeze comportamente „constructive”, „adecvate”³⁰. În plus, există intervenţii menite să asigure competitivitatea pieţelor. După cum apreciază Stiglitz, „unul dintre marile eşecuri pe care criza financiară globală recentă l-a demascat este acela că am permis instituţiilor financiare să crească «too big to fail»”³¹. Ele exploatează puterea pieţei, expun întreaga economie unor riscuri sistemice, dezvoltând chiar „stimulente perverse” care încurajează şi perpetuează acest comportament. De exemplu, conducătorii acestor instituţii „prea mari pentru a da faliment” sunt conştienţi că, dacă se aventurează în activităţi financiare de mare risc, dar şi deosebit de profitabile, şi dau greş, guvernul va interveni pentru salvarea lor; dar, dacă au succes, obţin profituri uriaşe pe termen scurt.

Apoi, unele intervenţii ar trebui să aibă în vedere limitarea eşecurilor pieţei din raţiuni de echitate. Această criză a dezvăluit un alt eşec de proporţii al reglementării guvernamentale, nereuşind să împiedice exploatarea persoanelor sărace şi mai puţin educate de către instituţiile financiare care le-au oferit împrumuturi. „Aceşti oameni nu au fost capabili să evalueze bine riscurile asociate cu diferitele oferte de împrumut, precum ipotecile cu dobândă variabilă şi amortizare negativă, într-o perioadă în care nivelul dobânzilor era la un nivel istoric scăzut. ... Rezultatul este un dezastru social şi economic masiv: oamenii şi-au pierdut locuinţele şi economiile de-o viaţă, iar economia noastră înfruntă volatilizarea”³².

În principiu, orice reglementare impune limite acţiunilor unor indivizi sau firme, care pot protesta arătând că pierd profituri sau că reglementarea are efecte adverse asupra inovării economice şi sociale. Dar obiectivul reglementării este acela de a limita sau preveni consecinţele sociale indezirabile în situaţiile în care profitul privat nu este un standard adecvat de evaluare a bunăstării sociale. Apoi, unele reglementări pot fi gândite astfel încât să încurajeze inovaţii care sporesc bunăstarea socială. Prin urmare, reglementarea este necesară atunci când costurile şi beneficiile sociale, pe de parte, şi cele private, pe de altă parte, se află în dezacord. „Sistemul finanaciar american a fost foarte inovativ, dar în ultimul timp inovaţia s-a îndreptat în mare măsură către escamotarea legilor şi reglementărilor destinate să asigure eficienţa, echitatea şi stabilitatea sectorului financiar” (s. m.)³³.

După cum apreciază Stiglitz, nicio idee teoretică nu a avut o influenţă mai mare asupra politicilor publice în societăţile moderne şi contemporane decât ideea lui Adam Smith că firmele maximizatoare de profit, în interacţiunea lor cu consumatorii raţionali, maximizatori de utilitate pe pieţele competitive, sunt conduşi ca de o „mână invizibilă” să realizeze bunăstarea generală a societăţii. Desigur, Smith era, de asemenea, conştient şi de limitele pieţei, nu doar de virtuţile ei, mai mult decât unii dintre urmaşii săi actuali. Prin contrast, sunt deosebit de vizibile astăzi numeroase eşecuri ale pieţei, aceasta producând prea mult din unele lucruri (precum poluarea) şi prea puţin din altele (inovarea). În realitate, pieţele nu sunt aproape niciodată pe deplin eficiente. Iar recunoaşterea acestui fapt poate conduce la schimbarea presupoziţiilor generale ale teoriei economice³⁴. Mult timp, prezumţia că pieţele sunt eficiente a fost larg împărtăşită de economişti, cu corolarul că numai situaţiile excepţionale (precum monopolurile sau poluarea excesivă) justifică intervenţia guvenamentală. „Astăzi, printre economiştii mainstream, nu mai există prezumţia că pieţele sunt eficiente”³⁵. Ei argumentează că intervenţiile guvernamentale sunt necesare în acele domenii în care eşecurile pieţei sunt cele mai evidente, precum cel financiar, de exemplu, care este totodată şi subiectul crucial al controverselor actuale asupra politicii publice.

Eşecul cel mai evident al sectorului financiar este reprezentat, după Stiglitz, de „externalităţile sistemice”: cei din afara sistemului financiar suportă consecinţele greşelilor celor din interiorul său. Aceştia din urmă au dezvoltat practici de creditare, de exemplu, care au consecinţe grave asupra întregii economii şi societăţi. „Stimulentele” celor care iau deciziile de împrumut au devenit incompatibile chiar cu interesele acţionarilor băncilor. Sistemul actual de bonus-uri permite managerilor bancari de la toate nivelurile să ia decizii de creditare extrem de riscante pentru a obţine recompense mari, evitând în schimb consecinţele evoluţiilor financiare negative. Acesta este, în termenii lui Stiglitz, „socialismul în stil american”, care privatizează câştigurile şi socializează pierderile. De aceea, reglementarea pieţei financiare ar trebui să vizeze reforma acestor „stimulente perverse”, care au consecinţe sistemice dramatice, cu mari costuri pentru contribuabili şi pentru întreaga economie.

Asumpţia că indivizii iau în mod necesar decizii economice raţionale nu a fost atacată în mod serios până de curând. Cercetări recente au arătat însă că indivizii acţionează adesea sistematic într-un mod diferit de cel indicat de modelul tradiţional al raţionalităţii. Daniel Kahnemann, de exemplu, a primit premiul Nobel pentru economie în anul 2002 pentru analiza acestor „iraţionalităţi”, care s-a dezvoltat deja într-un subdomeniu important numit economie comportamentală. „Eşecul oamenilor de a acţiona raţional este important mai cu seamă în evaluarea riscului – care este, desigur, centrală pentru pieţele financiare”³⁶. La rândul său, Alan Greenspan atrăgea atenţia asupra a ceea ce el a numit „exuberanţa iraţională” încă din 1996, continuând însă să creadă că, în cele din urmă, piaţa se autoreglează. Criza economică actuală a slăbit această credinţă.

Apoi, chiar dacă indivizii şi firmele s-ar comporta în mod raţional, „stabilitatea sistemică” nu ar fi asigurată: căci există externalităţi. Acesta este argumentul ultim în favoarea unor noi reglementări ale pieţelor financiare. Vechile structuri de reglementare au eşuat în mod evident, astfel încât eşecurilor pieţei li s-au adăugat eşecurile guvernului.

Cum poate fi preîntâmpinat eşecul noilor reglementări? Răspunsul nu este uşor, admite Stiglitz, dar abordarea adoptată acum de guverne pare corectă: „supraveghere multiplă, un sistem extins de verificări şi echilibrări (checks and balances). Costurile duplicării sunt de departe mai mici decât costurile greşelilor”³⁷.

Pieţele libere rămân, desigur, în centrul oricărei economii şi societăţi moderne, dinamice şi prospere. Dar pieţele nereglementate nu servesc întotdeauna interesul public. „De peste două sute de ani, teoria economică şi experienţa istorică au arătat că pieţele financiare eşuează adesea să îndeplinească funcţiile lor esenţiale de a manageria riscul şi de a aloca banii în mod eficient, cu consecinţe sociale şi economice dezastruoase”³⁸. Necesitatea unor intervenţii adecvate şi eficiente ale guvernelor, oriunde şi oricând este cazul, se impune de la sine.

Bibliografie

BATOR, Francis M., „The Anatomy of Market Failure”, în Quarterly Journal of Economics, 72(3), 1958;
BUCHANAN, James M., Constitutional Economics, Oxford: Basil Blackwell, 1991;
CHEUNG, Steven N.S., „The Fable of the Bees: An Economic Investigation”, în The Journal of Law and Economics, Vol. 16, No. 1, April 1973;
COASE, Ronald H., „The Problem of Social Cost”, în Journal of Law and Economics, No. 3, 1960;
COASE, Ronald H, „The Lighthouse in Economics”, Journal of Law and Economics, Vol. 17, No. 2, 1974;
FARRELL, Joseph, „Information and the Coase Theorem”, în The Journal of Economic Perspectives, Vol. 1, No. 2, Autumn 1987;
MEADE, James E., „External Economies and Diseconomies in a Competitive Situation”, în The Economic Journal, Vol. 62, No. 245, March 1952;
GREENWALD, Bruce, STIGLITZ, Joseph E., „Externalities in Markets with Imperfect Information and Incomplete Markets”, în Quarterly Journal of Economics, MIT Press, Vol. 101 (2), May 1986;
MILL, John Stuart, Principles of Political Economy with Some of Their Applications to Social Philosophy, în Collected Works of John Stuart Mill, vol. III, London: University of Toronto Press, Rouledge & Kegan Paul, 1965;
SAMUELSON, Paul A., Economics: An Introductory Analysis, 6th ed., New York: McGraw-Hill, 1964;
NELSON, Richard, „Roles of Government in a Mixed Economy”, în The Journal of Policy Analysis and Management, No. 6, 1987;
OLSON, Mancur, The Logic of Collective Action, Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1971;
STIGLITZ, Joseph E., „Interests, Incentives and Institutions”, în Policy, Spring 1998;
STIGLITZ, Joseph E., „Regulation and Failure”, în David Moss, John Cisternino (eds.), New Perspectives on Regulation, Chapter 1, Cambridge: The Tobin Project, 2009;
WEIMAR, David I., VINING, Aidan R., Policy Analysis: Concepts and Practice, 2nd ed., Englewood Cliffs, N.J.: Prentice Hall, 1992;
ZERBE JR., Richard O., EVANS, Daniel J., „The End of Market Failure”, în Regulation. The Cato Review of Business and Government, Washington, D.C.: Cato Institute, Vol. 23, No. 2, Summer 2000.

CRISTIAN-ION POPA – Doctor în filosofie, CSIII, bursier postdoctoral la Institutul de Ştiinţe Politice și Relaţiii Internaţionale al Academiei Române.

 sus