Pe 2 octombrie 1919, regele Ferdinand a semnat decretul de convocare a alegerilor pentru Adunarea deputaților și Senatului la care erau chemați să participe, pentru prima oară laolaltă, locuitorii Vechiului Regat al României, ai Basarabiei, ai Transilvaniei și ai Bucovinei[1]. Misiunea lor era aceea de a alege parlamentul Marii Uniri și, prin aceasta, de a pune bazele politice ale noii organizări statale. Alegerile din noiembrie 1919 au avut, așadar, statutul de alegeri fondatoare ale statului român național unitar.

Dincolo de semnificația lui națională excepțională, scrutinul din 1919 s-a distins prin caracterul special dat de realitatea unui proces electoral legiferat și organizat distinct în cele trei regiuni ale statului, având însă ca finalitate constituirea unei adunări parlamentare naționale unice.

De ce această situație? Simplu spus, pentru că pregătirea alegerilor fondatoare a precedat consacrarea politico-juridică a Marii Uniri, în acord de altfel nu doar cu logica constituțională firească, dar și cu dinamica procesului unificării teritoriilor românești[2]. Concret, în noiembrie 1918, la câteva luni după modificarea Constituției în sensul introducerii votului universal, a fost adoptată legea care a reglementat alegerile din Vechiul Regat și din Basarabia, teritoriu care inițiase deja procedura unificării, iar nouă luni mai târziu, în august 1919, au fost promulgate legile electorale pentru Bucovina și pentru Transilvania, cu origini ideatice și instituționale diferite. A rezultat astfel un triptic electoral, ale cărui părți erau unite prin legiferarea alegerii prin vot universal a parlamentului național și, în același timp, separate prin prevederile specifice teritoriilor în care se aplicau. Practic, cele trei legi au instituit formule electorale distincte atât regional cât și tipologic, care au produs efecte politice pe măsură. De aici și principala dificultate a unei analize unitare a alegerilor fondatoare, cel mai adesea fragmentată fortuit ca urmare a existenței celor trei norme electorale regionale.

Dificultatea poate fi totuși depășită dacă ne raportăm la o realitate electorală contemporană nouă, similară sub aspect tehnic celei românești din 1919: alegerile europarlamentare sau, mai exact, alegerile pentru desemnarea membrilor Parlamentului European, proces inițiat în 1979 și la care România participă începând cu 2007. Aceste alegeri au ca scop constituirea unui corp reprezentativ unic al Uniunii Europene, ai cărui membri provin din „regiunile“ Uniunii în care se aplică norme electorale distincte. Deși în limbajul curent europarlamentarii sunt identificați după țara de origine, folosindu-se expresii precum „europarlamentarii germani“ sau „europarlamentarii români“, de jure aceștia nu sunt parlamentari regionali reuniți aposteriori într-un corp deliberativ comun, ci sunt reprezentanții parlamentari ai cetățenilor Uniunii Europene aleși în țările ei membre, așa cum, de altfel corect, îi definește și legislația românească specifică[3]. Mai mult, criteriul regional nu este regăsit nici în structura parlamentul european, membrii săi grupându-se, ca în orice adunare reprezentativă, după criterii politico-ideologice. O astfel de abordare ne permite să privim alegerile fondatoare românești din perspectiva integratoare a finalității lor, și, totodată, să analizăm distinct mecanismele și procedurile care au guvernat alegerile în cele trei regiuni ale statului, punându-le în evidență elementele specifice. Vorbim, așadar, despre un proces electoral unitar, având ca finalitate constituirea parlamentului național, ai cărui membri au fost aleși în condiții regionale specifice.

Tehnic, urmând modelul analitic utilizat de Pippa Norris pentru clasificarea sistemelor electorale[4], vom debuta cu o succintă prezentare a cadrului legislativ al alegerilor, urmată de detalierea mecanismelor și procedurilor electorale, cu accent pe modurile de scrutin practicate, insistând asupra celui mai complex, din Vechiul Regat și Basarabia, pentru a încheia cu o analiză a rezultatelor alegerilor.

Legislația electorală

Sub aspect formal, alegerile parlamentare din 1919 au avut la bază Decretul nr. 3.402 cu privire la desfășurarea alegerilor pentru Adunarea deputaților și Senat din 14 noiembrie 1918, publicat în Monitorul Oficial nr. 191 din 16/29 noiembrie 1918, Decretul nr. 3.620 cu privire la alegerile pentru Adunarea deputaților și Senat din Bucovina din 24 august 1919 și Decretul nr. 3.621 cu privire la desfășurarea alegerilor din Transilvania, Banat, Crișana, Sătmar și Maramureș din 24 august 1919, ambele publicate în Monitorul Oficial nr. 103 din 26 august 1919.

Operă juridică a guvernului condus de Constantin Coandă[5], inspirată de legea belgiană din 1893, norma electorală pentru Vechiul Regat și Basarabia a reunit 110 articole repartizate în 8 capitole (plus două anexe – modelul certificat de alegător și modelul buletinul de vot), după cum urmează:

– Cap. I. Compunerea Adunărilor, cu 2 paragrafe (§1. – Electoratul, mandatele și §2. Eligibilitatea) și 9 articole (art. 1-9);

– Cap. II. Incapacități. – Nedemnități. – Incompatibilități, cu un singur paragraf conținând 6 articole (art. 10-15);

– Cap. III. Birourile („Biurourile“) electorale centrale, având un singur paragraf cu 3 articole (art. 16-18);

– Cap. IV. Secțiunile și subsecțiunile de votare, cu un singur paragraf conținând 3 articole (art. 19-21);

– Cap. V. Exercițiul dreptului de vot. Certificatele de alegător, cu un singur paragraf și 7 articole (art. 22-28);

– Cap. VI. Operațiunile electorale, cu 5 paragrafe (§1. – Declarațiunile de candidatură, §2. – Buletinele de vot, §3. – Pregătirea operațiunilor de votare și măsuri de poliție, §4. – Votul și procedura votării, §5. – Centralizarea rezultatelor. Calculele pentru repartiția și atribuirea mandatelor. Reprezentarea proporțională) și 55 articole (art. 29-83);

– Cap. VII. Penalități, având un singur paragraf cu 19 articole (art. 84-102);

– Cap. VIII. Dispozițiuni finale, cu un singur paragraf și 7 articole (art. 103-110).

Decretul nr. 3.402 din 1918 a fost amendat ulterior în patru rânduri, sub auspiciile politice ale guvernului condus de Ion I. C. Brătianu[6], prin Decretul nr. 3.675 din 13 decembrie 1918, Decretul nr. 1.040 din 4 martie 1919, Decretul nr. 2.087 din 2 iunie 1919 și Decretul nr. 3.600 din 21 august 1919[7]. Aceste modificări, care au afectat circa 20% din articolele normei inițiale, nu au operat schimbări structurale, ci mai degrabă au adus precizări suplimentare sau corecturi care au vizat îmbunătățirea cadrului legislativ electoral al momentului.

Tot 110 articole a avut și norma electorală pentru Transilvania, elaborată de Consiliul Dirigent din Transilvania, repartizate în următoarele capitole:

– Cap. I. Electoratul. Mandatele, cu 2 paragrafe (§1. – Compunerea Adunării, §2. – Eligibilitatea) și 9 articole (art. 1-9);

– Cap. II. Incapacități. Nedemnități. Incompatibilitate, având un singur paragraf cu 6 articole (art. 10-15);

– Cap. III. Circumscripțiile electorale și secțiile de votare, cu un singur paragraf și 5 articole (16-20);

– Cap. IV. Birourile („Biurourile“) electorale centrale, cu un singur paragraf conținând 5 articole (art. 21-25);

– Cap. V. Conscrierea alegătorilor și certificatele de alegători, cu un singur paragraf și 6 articole (art. 26-31);

– Cap. VI. Operațiunile electorale, cu 5 paragrafe (§1. Pregătirea alegerilor, §2. Declarațiunile de candidatură, §3. Pregătirea operațiunilor de votare, §4. Votul și procedura votării, §5. Centralizarea rezultatelor, calculele pentru repartiția și atribuirea mandatelor, reprezentarea proporțională) și 52 articole (art. 32-83);

– Cap. VII. Penalități, având un singur paragraf și 19 articole (art. 84-102);

– Cap. VIII. Dispozițiuni finale, cu un singur paragraf și 8 articole (art. 103-110).

Decretul a suferit o singură modificare, de natură strict tehnică, prin intermediul Decretului 3.593 din 20 august 1919[8].

În fine, norma electorală pentru Bucovina, inițiată de guvernul Brătianu, a fost cea mai stufoasă, cuprinzând 142 de articole repartizate după cum urmează:

– Cap. I. Compunerea Adunărilor, cu 2 paragrafe (§1. – Mandatele, electoratul, §2. – Eligibilitatea) și 10 articole (art. 1-10)

– Cap. II. Incapacități, nedemnități, incompatibilități, având un singur paragraf cu 8 articole (art. 11-18)

– Cap. III. Biroul („Biuroul“) electoral central și birourile („boiurourile“) electorale județene, cu un singur paragraf și 8 articole (art. 19-26);

– Cap. IV. Secțiunile de votare, cu un singur 1 paragraf și 3 articole (art. 27-29);

– Cap. V. Înscrierea alegătorilor, cu 3 paragrafe (§1. – Listele de alegători, §2. – Reclamațiuni, §3. – Certificatele de alegători) și 20 articole (art. 30-49);

– Cap. VI. Operațiunile electorale, cu 5 paragrafe (§1. – Declarațiunile de candidatură, §2. Comisiunile electorale, §3. – Pregătirea operațiunilor de votare și măsuri de poliție, §4. Votul și procedura votării, §5. – Centralizarea rezultatelor. Calculele pentru repartiția și atribuirea mandatelor. Reprezentarea proporțională) și 68 articole (art. 50-117);

– Cap. VII. Penalități, având un singur paragraf cu 17 articole (art. 118-134);

– Cap. VIII. Dispozițiuni finale, cu un singur paragraf și 8 articole (art. 135-142).

Ulterior, Decretul nr. 1.234 din 6 octombrie 1919[9] a adus câteva precizări articolului 14 al Decretului nr. 3.620 cu privire la materia incompatibilităților.

Să remarcăm că cel mai consistent capitol al celor trei legi electorale l-a reprezentat cel dedicat operațiunilor electorale, care a inclus de fiecare dată reglementările privind pregătirea votării, înscrierea candidaților, procedura votării, ca și modul de repartizare a mandatelor. Totodată, deși cu origini politice și instituționale diferite, legile electorale din cele trei provincii românești au fost structurate unitar, semn al unei viziuni juridice comune. Viziune comună susținută și de principalele prevederi ale legislației electorale, după cum vom vedea în continuare.

Adăugăm că alegerile au fost organizate de guvernul de uniune națională condus de generalul Artur Văitoianu[10], care a deținut și portofoliul Internelor, direct responsabil de buna desfășurare a scrutinului, alături de acei membri ai cabinetului, delegați pentru Basarabia – Ion Inculeț și Daniel Ciugureanu –, pentru Bucovina – Ion Nistor – și pentru Transilvania – Alexandru Vaida-Voievod, Vasile Goldiș și Ștefan Ciceo Pop. În acest sens amintim că prima măsură luată de guvernul Văitoianu a fost cea de a pune în concordanță starea de asediu, consecință a Primului Război Mondial, cu nevoile campaniei electorale, fiind ridicată cenzura preventivă pentru presa cotidiană și periodică și permise întrunirile publice electorale[11].

Mecanisme și proceduri electorale

Alegători și aleși

Alegerile parlamentare din 1919 sunt primele din istoria României bazate pe principiul votului universal, după mai bine de cinci decenii de practică electorală cenzitară. Principiul a fost consacrat prin revizuirea articolelor 57 și 67 ale Constituției din 1866 în vara anului 1919[12], dând materialitate programului reformator inițiat de liberali încă înaintea declanșării Primului Război Mondial[13]. România se alătura astfel țărilor europene, deloc numeroase, care făceau acest pas legislativ definitoriu pentru progresul democrației reprezentative. Forma revizuită a articolul 57 prevedea că Adunarea deputaților se compune din deputați aleși prin vot universal, egal, direct, obligatoriu și secret, în timp ce noua reglementare a articolului 67 stipula că Senatul se compune din senatori aleși și senatori de drept. Cum însă articolele constituționale 58-66 și 68-81 continuau să reglementeze votul cenzitar, exista „o contradicție între textele noi și cele vechi ale Constituției, care practic se rezolva prin prioritatea principiilor asupra soluțiilor“[14]. Cu toate acestea, soluțiile legislative subsecvente au confirmat doar parțial principul votului universal, în sensul legiferării votului universal bărbătesc[15]. Să remarcăm însă că votul era definit ca egal, direct și secret[16], semn al modernității politice ce marca ruptura cu trecutul așa-numitului sufragiu universal limitat[17], în fond, un vot cenzitar, practicat până în 1919. În plus, normele electorale prevedeau obligativitatea votului, intenția legiuitorului fiind de a limita fenomenul absenteismului.

Generic, legislația electorală definea corpul electoral prin sintagma „cetățeni români“. Dar să vedem cine erau cetățenii români, având în vedere că alegerile urmau să aibă loc în teritorii provenite din entități statale diferite aflate în plin proces de unificare.

Astfel, articolul 25 al Decretului nr. 3.402/1918, modificat de Decretul nr. 3.600/1919, preciza:

Se vor considera cetățeni români:
a) În teritoriul vechi al țării locuitorii majori cunoscuți îndeobște a fi români din naștere sau prin naturalizare;
b) În Basarabia locuitorii majori cari la 1 August 1914, având domiciliul real în această țară, erau cunoscuți îndeobște ca supuși ai Statului rus;
c) În județele Caliacra și Durustor locuitori majori care la 14 August 1916 se regăseau recunoscuți ca cetățeni români.

Decretul nr. 3.620/1919, la articolul 8, arăta:

Dreptul de alegere va avea fiecare cetățean român, care a obținut indigenatul în una din comunele Bucovinei înainte de 1 August 1914, are domiciliul real în una din aceste comune și nu e exclus de la acest drept.

În fine, conform articolului 1 al Decretului nr. 3.621/1919, componența transilvană a corpului electoral îi includea pe cei „cari au avut cetățenia ungară“ și „nu optează pentru cetățenia unui Stat străin“, ca și pe cei care:

a) Sunt născuți în teritoriile alipite în mod definitiv la România, sau
b) La 1 Ianuarie 1914 au avut aparținerea (competența) câștigată cu forme legale în una din comunele acestor teritorii, sau
c) La 1 ianuarie 1914 au avut domiciliul real în una din comunele acestor teritorii și până la fixarea listelor electorale au optat pentru cetățenia română, sau
d) Sunt români născuți în alte teritorii și optează pentru cetățenia română și aparținerea în una din comunele acestor teritorii.

În același timp, legile electorale stabileau condițiile exercitării dreptului de vot pentru cetățenii români, începând cu fixarea limitelor de vârstă, distincte pentru cele două Camere, dar comune celor trei regiuni. Deputații erau aleși de cetățenii majori în vârstă de 21 de ani, iar senatorii de cetățenii cu vârsta de 40 de ani. Legislația electorală opera astfel cu un soi de cens de vârstă care avea ca rezultat o limitare importantă a caracterului universal al votului pentru cea de a doua cameră și, ca atare, o restrângere a caracterului reprezentativ al acesteia. Apoi, din corpul electoral erau excluși cetățenii din două categorii explicit menționate de legile electorale. Prima – cea a cetățenilor incapabili de a fi alegători – îi cuprindea pe cei puși sub interdicțiune (curatelă) sau consiliu judiciar, precum și cei în stare de faliment, declarați și nereabilitați, dar și anumiți beneficiari de ajutoare sociale, ca și cei care suferă de demență constatată de medici oficiali (numai în Transilvania)[18]. În cea de a doua categorie – a celor nedemni de a fi alegători – intrau, în principal, condamnații pentru crime și alte delicte prevăzute de codul penal, cei aflați în custodia poliției, militarii condamnați pentru dezertare sau degradați, cei condamnați la pierderea drepturilor politice (numai în Transilvania), dar și „cei despre cari este evident că au comis acte de dușmănie în contra Statului român sau a națiunii române“[19] și „cei cari, după 1 Decembrie (18 noiembrie) 1918, au luptat sau au uneltit în contra puterii armate a Statului român, s-au făcut vinovați de vreo infracțiune în contra Statului român“[20], precum și persoanele îndeobște cunoscute că țin case de prostituție sau jocuri de noroc[21]. Să remarcăm utilizarea unor criterii economice, dar și morale, dincolo de cele juridice, pentru dimensionarea celor două categorii de cetățeni fără drept de vot.

Cetățenii români majori cu drept de vot erau cuprinși în listele electorale și își exercitau acest drept pe baza certificatelor de alegători. Condițiile pentru evidența alegătorilor erau riguros reglementate, inclusiv în ceea ce privește contestațiile, astfel încât să se asigure acuratețea înregistrării votanților, o provocare specifică și României contemporane. Listele electorale, întocmite pe comune și secții de vot, separat pentru Adunare și Senat, trebuiau afișate în locurile publice prevăzute de lege. Responsabilitatea întocmirii lor revenea primarilor. Cei din Vechiul Regat și Basarabia, ca și din Transilvania aveau și responsabilitatea eliberării certificatelor de alegători, atribuție care revenea în Bucovina birourilor electorale. Adăugăm că tipărirea certificatelor de alegător, după modelele stabilite de fiecare lege electorală, urma o procedură la fel de strictă precum cea specifică tipării buletinelor de vot.

În ansamblu, regula votului universal bărbătesc, limitele de vârstă și celelalte restricții mai sus amintite au făcut ca dimensiunile corpului electoral din 1919 să nu înregistreze o creștere spectaculoasă prin raportare la populația României Mari, ajunsă la circa 16 milioane[22]. Deși nu există date electorale complete, lipsind cele pentru Transilvania, cifrele furnizate de excelenta lucrare a lui Marcel Ivan sunt grăitoare în acest sens. Listele electorale pentru alegerea Adunării deputaților au cuprins 1.916.225 alegători cu drept de vot din Vechiul Regat și Basarabia plus Bucovina[23], reprezentând circa 13% din populație. Totuși, numărul cetățenilor cu drept de vot aproape s-a dublat față de alegerile parlamentare anterioare. Spre comparație, listele electorale pentru alegerile parlamentare din 1911 din Vechiul Regat cuprindeau 1.077.977 de votanți[24]. Dacă însă ținem cont de faptul că în 1911, în acord cu normele electorale în vigoare la acel moment în Vechiul Regat, alegătorii direcți erau în număr de numai 101.339, atunci contribuția votului universal (masculin) la creșterea dimensiunilor corpului electoral apare cu adevărat importantă.

Pe de altă parte, dreptul de a candida pentru un mandat de parlamentar era acordat cetățenilor români care aveau exercițiul drepturilor civile și politice, cu domiciliul în una din comunele țării, având vârsta de 25 de ani împliniți pentru a fi ales în Adunarea deputaților, respectiv 40 de ani împliniți pentru Senat[25]. În plus, prevederi electorale exprese reglementau exercitarea acestui drept pentru militarii în activitate, pentru angajații în instituții publice ale căror bugete erau aprobate de Adunarea deputaților și cei din instituții private numiți prin decret regal[26]. În mod particular, legea electorală pentru Bucovina interzicea militarilor și jandarmilor aflați în serviciu activ să candideze, dar și să aleagă[27], iar cea din Transilvania îi excludea din categoria celor cu drept de a fi aleși pe funcționarii direct implicați în desfășurarea procesului electoral (precum magistrații de la tribunal sau judecătoria de ocol, prefecții, subprefecții, căpitanii de poliție etc.). Aceștia puteau candida dacă demisionau din funcțiile deținute.[28]

Cei îndreptățiți să candideze trebuiau să-și depună candidaturile în scris la biroul electoral central din Bucovina sau la birourile electorale centrale (județene) din Vechiul Regat și Basarabia cu cel mult 15 zile înainte de alegeri, respectiv la birourile de circumscripție în Transilvania, aici cu cel mult 8 zile înainte de desfășurarea scrutinului, însoțite de un număr de semnături de susținere – 50 pentru Adunarea deputaților și 25 pentru Senat[29] –, ca și de consimțământul candidatului, scris „în formă autentică“ (olograf), care, în Transilvania, atesta calitatea de cetățean român[30]. Adăugăm că aceste candidaturi din Transilvania puteau fi depuse atât sub forma listelor de candidați (până la concurența numărului de mandate din fiecare circumscripție plurinominală), cât și individual, atât în circumscripțiile uninominale cât și în cele plurinominale. Totuși, ambele tipuri de candidaturi erau considerate liste electorale, identificate prin numerele primite la momentul înregistrării, iar în Vechiul Regat și Basarabia, prin câte un semn distinctiv reprezentat de o „figură geometrică“ – semn electoral, am zice astăzi –, dar nu și de sigla grupării politice din partea căreia se candida. Să remarcăm aici un fapt mai puțin obișnuit, cel puțin prin comparație cu practica electorală contemporană, respectiv accentuarea caracterului personal al candidaturii în dauna celui politic, partizan. Tot așa, în secțiile de votare regăsim „delegați“ sau „bărbați de încredere“ ai candidaților, recrutați de candidați, respectiv de susținătorii listelor, dintre alegătorii majori, știutori de carte, din circumscripțiile electorale respective[31].

Inedit este și faptul că normele electorale reglementau candidaturile multiple în sensul că „nimeni nu poate candida în mai mult de două circumscripții electorale.“[32] În practică, această reglementare a permisunor grupări politice să multiplice efectul de „locomotivă electorală“ al candidaților cu notorietate, dar, în același timp, a complicat procesul de validare a candidaților aleși și a condus la unele discrepanțe între rezultatul popular și rezultatul politic al votului. Aceasta, pentru că titularii candidaturilor duble odată aleși erau nevoiți să opteze pentru una dintre circumscripțiile în care au candidat, mandatul rămas liber în cealaltă circumscripție câștigată fiind ocupat de un supleant (în cazul alegerilor pentru deputați din Vechiul Regat și Basarabia) sau în urma unor noi rânduri de alegeri (în celelalte cazuri)[33]. Totuși, efectele acestei prevederi nu au fost majore, având în vedere că situațiile de candidaturi duale nu au reprezentat mai mult de 4% din totalul candidaturilor.

În fine, candidaturile valide rămâneau definitive după termenul de depunere a candidaturilor, nefiind permisă nicio modificare a acestora. Totuși, în Transilvania, alegerile erau declarate „zădărnicite“, adică amânate, dacă „nu s-a făcut prezentare de candidatură, sau înaintea de începerea operațiunilor electorale s-au retras, sau au decedat toți candidații“.[34] Dacă însă se înregistra o singură candidatură, alegerile erau considerate valide, iar candidatul unic, declarat ales[35].

În ansamblu, putem vorbi despre o reglementare cvasi-unitară a corpului electoral, deopotrivă sub aspectul dreptului de a alege și al celui de a fi ales, elementele particulare, adică/altfel spus diferențele regionale, în special în ceea ce privește regimul candidaturilor, fiind consecințele mecanismelor electorale implicate.

Instituțiile electorale

Operațiunile electorale din cele trei provincii românești au fost conduse de birourile electorale centrale, instituții similare ca titulatură, dar diferite sub aspect organizatoric.

Fără se existe un unic birou electoral central la nivel național, cum, spre exemplu, se întâmplă în România contemporană, un birou electoral central a funcționat la nivel regional numai în Bucovina. Acesta s-a constituit „pe lângă administrația Bucovinei“, fiind „prezidat de un comisar electoral numit de ministrul delegat al Bucovinei“, care „va fi ajutat de funcționarii ce-i va pune la dispoziție administrația Bucovinei“[36]. Conform articolului 20 al Decretului 3.620/1919, „atribuțiile acestui biurou vor fi de a îngriji de înscrierea la timp a alegătorilor (cap. V) și de a pregăti și conduce operațiunile din întreaga țară“. În coordonarea biroului electoral central al Bucovinei s-au aflat birourile electorale județene, organizate „pe lângă prefectură“ și „prezidate de prefectul județului sau de locțiitorul său numit de administrația Bucovinei“[37], având misiunea de a supraveghea și controla procesul electoral din județul respectiv, cu precizarea că biroul electoral central a îndeplinit rolul biroului electoral județean pentru orașul Cernăuți, singura circumscripție electorală plurinominală a regiunii. În fine, „în ajunul alegerii fiecare biurou electoral județean se va împărți în atâtea biurouri electorale de circumscripție prezidate de un comisar numit de președintele biuroului electoral județean, câte circumscripții electorale cuprinde județul.“[38] Legea le conferea acestor birouri responsabilitatea de a stabili rezultatele alegerilor, respectiv de a asigura repartizarea și atribuirea mandatelor în circumscripțiile respective[39].

Birouri electorale centrale, funcționând ca birouri electorale județene, s-au constituit atât în Vechiul Regat și Basarabia, cât și în Transilvania, dar în forme organizatorice diferite. Conform prevederilor Decretului nr. 3.402/1918 pentru Vechiul Regat și Basarabia, „în fiecare circumscripție electorală se înființează pe lângă tribunalul județului un birou electoral central“, organisme prezidate „de primii-președinți ai tribunalelor cu mai multe secțiuni, de președinte la celelalte tribunale, iar, în lipsa președinților, de magistrați cari îi înlocuiesc“[40], componența lor fiind completată cu un grefier și „funcționarii tribunalului ce-și va alege“[41] președintele.

În Transilvania, birourile electorale centrale aveau în componență un președinte, care era „subprefectul sau locțiitorul său legal“ și „membrii ai congregației județene“, acompaniați de un grefier desemnat de președinte dintre notarii județului, dar fără calitatea de membru al biroului[42]. Membrii birourilor electorale centrale erau „aleși de fiecare circumscripție electorală din județ câte 3“, doi dintre acești fiind aleși „după putință, dintre alegătorii respectivei circumscripții“[43]. Adăugăm că toți cei implicați în compunerea birourilor electorale, inclusiv grefierii, trebuiau să depună următorul jurământ: „Jur că în toate lucrările cu cari legea investește pe biuroul electoral central, voiu proceda cu conștiinciozitate, fără părtinire, având înaintea ochilor binele Statului și al cetățenilor. Așa să-mi ajute Dumnezeu“, dat în fața prefectului[44]. Legea preciza și condițiile de lucru ale birourilor electorale centrale, precum procedura convocării sau cea a luării deciziilor[45], aspecte tehnice care lipseau din celelalte două norme electorale.

În ce privește atribuțiile acestor birouri, cele comune celor două regiuni se refereau la imprimarea și distribuirea certificatelor de alegător, dimensionarea secțiilor de votare, ca și la pregătirea și conducerea operațiunilor electorale. În mod specific, norma electorală din Vechiul Regat și Basarabia a inclus și atribuțiile cu privire la primirea declarațiilor de candidatură, la tipărirea și distribuirea buletinelor de vot, dar și atribuția de a centraliza rezultatele scrutinului și de a asigura repartizarea și atribuirea mandatelor[46]. Această din urmă atribuție aparținea, în Transilvania, birourilor electorale de circumscripție, constituite în fiecare județ în subordinea biroului electoral central.

Să remarcăm că, dincolo de formulele lor organizatorice diferite, birourile electorale centrale din cele trei regiuni se separau și sub aspectul, încă mai important, al managementului electoral. Având în vedere că în practica democrațiilor contemporane regăsim trei tipuri generice de management electoral în funcție de natura instituțiilor implicate – guvernamental, independent și mixt –, vom aprecia că Vechiul Regat și Basarabia se situează în zona managementului electoral independent, în vreme ce Bucovina și Transilvania vor fi integrate managementului electoral guvernamental, cu precizarea că ceea ce putem numi componenta civilă a birourilor electorale centrale din Transilvania apropie această regiune de modelul managementului electoral mixt.

În fine, pentru desfășurarea operațiunilor de votare au fost constituite birouri electorale locale, în acord cu divizarea circumscripțiile electorale pentru alegerea deputaților, respectiv cele pentru alegerea senatorilor din cele trei provincii românești în secțiuni (secții) de votare, atribuțiile privind delimitarea acestora revenind birourilor electorale centrale. În Vechiul Regat și Basarabia secțiunile de votare au fost organizate pe lângă judecătoriile de ocoale, existând posibilitatea organizării unor subdiviziuni, numite subsecțiuni de votare, acolo unde situația din teritoriu o impunea. În celelalte două regiuni regula generală a divizării circumscripțiilor electorale în secții de vot după criteriul administrativ-teritorial a îmbrăcat expresii mai precise, cantitative. Astfel, nicio secțiune de votare din Bucovina „nu va putea număra mai mult decât 5.000 de locuitori“[47], cu precizarea expresă că orașul Cernăuți va avea 18 secțiuni de votare, în timp ce limita numerică superioară pentru constituirea secțiilor de votare din Transilvania a fost de 1.000 de alegători.[48] În conformitate cu prevederile normei electorale pentru Vechiul Regat și Basarabia, birourile secțiilor de vot, prezidate, de regulă de judecătorii de ocoale[49], se constituiau în ziua votării, după următoarea procedură: „președintele secțiunei sau subsecțiunei (de vot – n.n.), asistat de un grefier și de magistratul-asistent, unde există, va completa biuroul trăgând sa sorți din lista alegătorilor asistenți, dintre cei care ar fi prezenți, numărul pe care îl crede necesar pentru asigurarea mersului operațiunilor.“[50] În Bucovina, conducerea operațiunilor de votare a revenit comisiilor electorale locale, compuse din 5-7 membri supervizați de un comisar electoral numit de biroul electoral județean, respectiv de biroul electoral central în cazul orașului Cernăuți. Membrii comisiei erau selectați „dintre alegătorii știutori de carte ai comunei, avându-se în vedere, după putință, toate grupările politice“[51], 2-3 fiind numiți de autoritatea comunală a secției de vot, 2-3 numiți de comisarul electoral, iar ultimul tras la sorți dintre alegători. Președinția comisiei îi revenea celui ales cu majoritatea relativă a voturilor exprimate de membrii acesteia.[52] În ce privește Transilvania, norma electorală a prevăzut constituirea câte unui birou de votare în fiecare comună a unei circumscripții electorale, cu excepția celei de reședință a circumscripției unde funcționa biroul electoral, toate având în componență un președinte și un grefier, fiecare cu câte un locțiitor, „numai bărbați, cari au drept de alegător în una din circumscripțiile din județ“[53], aleși de biroul electoral central. Aceștia nu puteau refuza desemnarea și depuneau același jurământ ca membrii birourilor electorale centrale. Menționăm și faptul că cele trei norme electorale au detaliat procedurile specifice pe care trebuiau să le îndeplinească membrii birourilor sau ai comisiilor secțiilor de vot, ca și atribuțiile acestora.

În rezumat, organizarea instituțională a alegerilor este redată în tabelul de mai jos.

Vechiul Regat și Basarabia	Bucovina	Transilvania
–	Biroul electoral central	–
Birouri electorale centrale (județene) – 43	Birouri electorale județene – 11	Birouri electorale centrale (județene) – 24
–	Birouri electorale de circumscripție	Birouri electorale de circumscripție
Birourile secțiunilor (subsecțiunilor) de votare	Comisiile electorale locale	Birouri de votare (comunale)

Desfășurarea procesului electoral. Operațiunile electorale

Întinderea procesului electoral pe mai multe zile – trei pentru Adunarea deputaților și două pentru Senat – a impus reglementarea riguroasă a desfășurării votării. Astfel, la suspendarea peste noapte a votării „urna se va sigila și depune de președinte în fața celor prezenți într-una din camerele de siguranță a localului, care se va închide, luându-se cheia de președinte. Ușa se va sigila.“[54] După cum, „la reluarea votării se va examina sigiliul și se va deschise camera în fața celor prezenți. Constatându-se camera deschisă sau sigiliile urnei sustrase, se va încheia proces verbal și, de îndată ce se va termina votarea, președintele comisiunei și grefierul se vor trimite în judecată, și dovedindu-se vinovăția lor se vor pedepsi cu închisoare dela 1 – 5 ani.“[55]

Totodată, o atenție deosebită a fost acordată reglementării modalității de exprimare a votului, începând cu asigurarea secretului votului prin dotarea secțiilor de vot cu „gherete închise“ sau „locuri de izolare (camere de votare) pentru alegători“[56]. O prevedere expresă, prezentă în toate cele trei legi electorale, preciza: „Nimeni nu are dreptul a descoperi sau a căuta să descopere secretul votului, chiar într-o instrucțiune sau contestație juridică, ori într-o anchetă parlamentară sau de altă natură“[57]. Pe de altă parte, pentru a preveni vicierea rezultatului votării, legislația stabilea cu claritate că alegătorul „care nu va prezenta președintelui buletinul încredințat pentru a vota, se va pune sub strictă supraveghere spre a nu comunica nimeni cu el până la terminarea alegerei“[58]. În același timp, președintele biroului de votare „are dreptul de a face să înceteze staționarea anormal prelungită a unui alegător în ghereta de vot“[59]. Adăugăm că, în practică, asigurarea secretului votului a rămas, în multe cazuri, o măsură cu caracter strict formal, așa cum rezultă din numeroasele contestații având acest obiect, ca și din dezbaterile parlamentare consacrării validării candidaților aleși.

Cât privește desfășurarea propriu-zisă a votării, iată principalele reguli impuse de legislația electorală. Introduși în localul de vot în serii corespunzătoare „gheretelor de vot“, alegătorii, identificați de președintele biroului electoral cu certificatul de alegător, primeau de la acesta buletinele de vot. În Vechiul Regat și Basarabia, buletinele de vot au avut „forma unei coli de hârtie de scrisori în patru pagini“, dimensiunile fiind stabilite de președintele biroului electoral central (județean) ținând cont de numărul listelor depuse. Legea cerea ca hârtia să fie albă, „aceeași pentru toate buletinele, și se va împărți în paginile 1, 2 și 3 în despărțituri egale (pătrate), bine trase, în număr suficient pentru a cuprinde toate listele de candidați“, pagina a patra rămânând rezervată ștampilei de control. Tipărirea buletinelor de vot trebuia astfel realizată încât fiecare pătrat să aibă un număr de ordine, „începând cu numerotarea dela No. 1, dela primul pătrat dela pagina 1, și continuând dela stânga la dreapta“, și să cuprindă lista cu candidați, cu semnul ei distinctiv, „purtând numărul de ordine corespunzător numărului de ordine al pătratului“, ordinea candidaților fiind cea din declarațiile de candidatură. În fine, costurile „hârtiei și în genere toate cheltuielile de imprimat impuse prin decretul de față, privesc pe ministrul justiției“, iar numărul total al buletinelor de vot îl depășea cu 15% pe cel al alegătorilor din circumscripția electorală respectivă[60]. După exprimarea opțiunii electorale, alegătorii înmânau președintelui buletinele de vot împăturite în patru, astfel încât pagina albă ștampilată să rămână în afară, ca să se poată controla ușor ștampila. După verificarea acesteia, președintele introducea în urmă fiecare buletin „având grijă să nu se deschidă“, în caz contrar votul fiind anulat. Totuși, dacă un buletin se desecretiza din vina președintelui, alegătorul respectiv primea un buletin nou pentru a repeta votarea.[61]

În Bucovina și Transilvania, unde se vota cu buletinul de vot în plic închis, alegătorii primeau odată cu buletinele de vot și plicurile respective. Aici normele electorale au impus un buletin de vot de mărimea 6x10 cm. („1/16 a coalei normale de cancelarie“), tipărit cu litere cicero, cuprinzând numai numele de familie și de botez al candidatului[62]. Totodată, buletinul fiecărui candidat (listă) trebuia să fie tipărit pe hârtie de altă culoare, stabilită de președintele biroului electoral central în Bucovina, respectiv al biroului electoral de circumscripție în Transilvania, în ziua declarării candidaturii. Ca soluție alternativă, legislația a prevăzut tipărirea pe hârtie albă cu un cod de bare astfel încât „înaintea numelui fiecărui candidat (fiecărei liste) se va tipări un număr de linii verticale, la întâilea o linie, la al doilea 2 linii, la al treilea 3 linii și așa mai departe.“[63] Ca și în Vechiul Regat, numărul buletinelor tipărite îl depășea pe cel al alegătorilor din circumscripție cu 15%, în plus fiind confecționate un număr egal de plicuri având dimensiuni egale pentru fiecare circumscripție electorală. Retras în „locul de izolare“, votantul „alege din buletine pe cel al candidatului pentru care votează; pe acesta îl pune în plic și lipește plicul. Buletinele candidaților pentru cari nu votează le trece într-o casetă ce se află spre acest scop în locul de izolare. Cu plicul închis se întoarce în sala de votare și îl predă președintelui, care îl pune în urma de votare.“[64]

Nu în ultimul rând, legile electorale precizau procedurile specifice constatării rezultatelor electorale la nivelul secțiilor de votare. Astfel, conform Decretului pentru Vechiul Regat și Basarabia, „îndată după încheierea scrutinului, președintele procedează la despoierea lui“, în prezența asistenței compusă din „candidații, delegații și asistenții prezenți“. Apoi, „el citește cu glas tare, la deschiderea fiecărui buletin, numărul listei sau numele candidaților votați individual“, rezultatele fiind consemnate în două liste, una ținută de grefier și o alta de unul dintre asistenții desemnat de președinte, fiecare listă cuprinzând numărul total al voturilor, numărul total al voturilor neexprimate, nule sau anulate, listele de candidați în ordinea înscrisă în buletin și numărul voturilor întrunite de fiecare candidat, iar pentru Adunarea deputaților și de fiecare listă în parte. Totodată președintele anulează buletinele desecretizate ca și pe cele care „ar cuprinde cuvinte sau fraze scrise, sau orice alte semne vădit convenționale“[65].

Similar s-au petrecut lucrurile și în celelalte două regiuni, desigur, cu specificul dat de modul de exercitare a votului. Astfel, după închiderea votării, președintele, în prezența membrilor biroului (comisiei) de votare, a „bărbaților de încredere“ și a celorlalți asistenți prezenți, scoate plicurile din urnă și le numără nedesfăcute pentru a constata dacă numărul acestora este egal cu cel al votanților. În caz de inegalitate, „incidentul va fi trecut în proces-verbal împreună cu eventualele amănunte lămuritoare“. După aceea, un membru al biroului (comisiei) de votare „desface pe rând plicurile, scoate buletinele de votare, și văzându-le, le dă președintelui, care citește numele cu glas tare și le arată bărbaților de încredere și celorlalți asistenți.“ Apoi, pentru consemnarea rezultatelor „se deschide câte o listă pentru fiecare candidat, în care se va trece fiecare vot dat pentru el și anume cel dintâi la cifra 1, la al doilea 2, la al treilea 3 și așa mai departe“ [66].

Rezultatele electorale din fiecare secție de votare erau totalizate într-un proces verbal, încheiat de președinte în dublu exemplar, cu consemnarea numărului de voturi întrunite de fiecare candidat în parte, respectiv pentru fiecare listă în parte (pentru alegerea deputaților în Vechiul Regat și Basarabia), acestea fiind contrasemnate de grefier (notar) și de membri ai biroului electoral[67]. Rezultatele consemnate în procesele-verbale astfel întocmite puteau fi contestate de cei îndreptățiți – candidați, delegați ai acestora („bărbați de încredere“ în Bucovina și Transilvania) sau alegători – prin înscrisuri adresate președintelui secției de votare care le înregistrează „fără a statua asupra lor“.[68] Procesele-verbale împreună cu contestațiile și buletinele anulate (dar nu și cele despoiate și cele rămase neutilizate, care se ardeau) constituiau piesele dosarului ce trebuia înaintat în termen de 24 de ore, după caz, birourilor electorale centrale din Vechiul Regat și Basarabia, biroului electoral central din Bucovina sau birourilor electorale de circumscripție din Transilvania[69]. Aceste organisme erau cele îndreptățite de lege să repartizeze mandate, după mecanismele și procedurile pe care le vom detalia mai jos.

Modurile de scrutin

Alegerea parlamentarilor în Vechiul Regat și Basarabia

Reglementările exprese ale capitolului întâi – Compunerea Adunărilor – și ale capitolului al VI-lea – Operațiunile electorale, paragraful 5, Centralizarea rezultatelor – din Decretul nr. 3.402/1918 au statuat modalități distincte pentru alegerea deputaților și a senatorilor, neafectate de modificările ulterioare ale normei electorale.

Așa cum precizează articolul întâi al actului amintit, alegerea membrilor Adunării deputaților avea la bază principiul reprezentării proporționale, o noutate absolută pentru practica electorală românească. Astfel:

Toți cetățenii români majori vor alege prin vot obștesc (universal – n.n.) obligator, egal, direct și secret și pe baza reprezentării proporționale, un număr de deputați proporțional cu populația.

Chiar dacă explicabilă prin originea belgiană a legii românești, introducerea reprezentării proporționale (RP) în 1919, astăzi foarte răspândită în rândul democrațiilor funcționale[70], a situat România printre pionierele utilizării scrutinelor de acest tip pentru alegerea parlamentarilor naționali. Dacă Belgia a fost prima țară europeană care și-a ales deputații printr-un scrutin RP la sfârșitul secolului al XIX-lea, mai exact în 1898, alte cinci state europene i-au urmat exemplul până la sfârșitul primului război mondial: Finlanda (1906), Suedia (1907), Danemarca (1915), Rusia și Olanda (1917). În 1919, României i s-au alăturat Norvegia, Germania, Italia, Elveția, Austria, Luxemburg și Cehoslovacia. Adăugăm că în deceniile următoare, formulele electorale proporționale au fost introduse în tot mai multe state, în mod deosebit acelea care și-au reformat sistemele politice, acest proces fiind dovada că „adoptarea RP a făcut parte dintr-un ansamblu de măsuri de democratizare a vieții politice“[71].

În Vechiul Regat și Basarabia alegerea proporțională a deputaților s-a desfășurat în circumscripții de tip plurinominal, constituite pe structura administrativ-teritorială a județelor. Numărul mandatelor din fiecare circumscripție, respectiv magnitudinea fiecăreia, ca și numărul total al mandatelor au rezultat din aplicarea normei de reprezentare menționate de articolul 2 al Decretului nr. 3.402/1918: un deputat la fiecare număr de 30.000 de locuitori și la fracțiunea suplimentară superioară numărului 20.000 de locuitori. Circumscripția electorală cu magnitudinea cea mai mare era Ilfov (care cuprindea și Capitala) cu 23 de mandate, la polul opus situându-se Fălcii (Fălciu), cu 3 mandate. Totuși, circumscripția electorală Ilfov reprezenta o excepție, celelalte având între 3 și 14 mandate, dar numai zece între 10 și 14 mandate[72]. În total, mandatele regionale din Adunarea deputaților erau în număr de 337 distribuite în 43 de circumscripții electorale, astfel încât magnitudinea medie a acestora era de 7,84 mandate[73].

Trebuie făcută o scurtă mențiune cu privire la raportul dintre dimensiunile circumscripțiilor electorale din Vechiul Regat și Basarabia. Împărțită în 9 circumscripții electorale, reprezentând o cincime din numărul lor total, Basarabia a furnizat 90 de mandate de deputați, adică o pătrime din cele 337 ale regiuni, acest raport fiind semnificativ, după cum vom vedea, din perspectiva rezultatului alegerilor, în condițiile unui proces electoral cvasi-monopolist în această regiune.

Exprimarea votului s-a realizat printr-o formulă inedită, denumită în termeni tehnici vot cu panașaj. În principiu, în cadrul alegerilor proporționale, electorii au la dispoziție votul personalizat (uninominal) sau votul de listă (plurinominal). Acesta din urmă poate fi un vot blocat, ce presupune alegerea întregii liste politice, sau un vot deschis, alegătorul având în acest caz posibilitatea să modifice ordinea candidaților din lista preferată. În acest ultim caz, vorbim despre un vot preferențial. O formulă extinsă a votului deschis o reprezintă posibilitatea votantului de a-și alcătui propria listă de candidați prin combinarea unor candidaturi diferite politic. Acesta este votul cu panașaj. În cazul alegerilor din 1919, legea prevedea că alegătorul își exprimă opțiunea ștergând din buletinul de vot candidații sau listele cu candidații indezirabili și păstrând lista de candidați dorită sau numele candidaților pe care îi preferă, atâta timp cât având în vedere că numărul candidaților votați nu putea depăși, sub sancțiunea anulării buletinului, numărul deputaților sau senatorilor aleși, dar putea fi mai mic. Concret:

Când alegătorul voește a vota o listă întreagă, va șterge dintr’o singură trăsătură, înlăuntrul fiecărui pătrat al buletinului, listele ce nu voește a vota.

În cazul în care alegătorul voește să voteze numai pe unii dintre candidați depe o listă și pe alții depe alta, va șterge mai întâi listele întregi din cari nu voește a vota nici un candidat; iar apoi, înlăuntrul listelor ce cuprind numele candidaților ce voește a vota, va șterge, prin linii orizontale, numele candidaților ce nu voește a vota.

Ștergerea se poate face cu creion de orice culoare.[74]

Ulterior, prin Decretul nr. 2.087/1919 s-a modificat redactarea acestui articol, dar nu și formula ca atare a votului cu panașaj. Astfel, opțiunea electorului se exprima în două moduri:

a) Alegătorul care voește să voteze o listă întreagă, va aplica înlăuntrul patrulaterului, care cuprinde lista ce voiește a vota, o ștampilă cu mențiunea „Votat“.

b) Alegătorul care voește să voteze numai în parte o listă, pe unii din candidații de pe o listă și pe alții de pe alta, va șterge mai întâi listele întregi din cari nu voește a vota nici un candidat; iar apoi, înlăuntrul listelor ce cuprind numele candidaților ce voește a vota, va șterge, prin linii orizontale, numele candidaților ce nu voește a vota.

În noua sa redactare, articolul 61 părea poate mai explicit, dar, în fapt, a complicat procedura votării. Căci, chiar dacă în viziunea inițiatorului modificării, liberalul G. Mârzescu, titular al portofoliului de Interne, ștampila trebuia folosită doar de alegătorii care optau pentru o listă întreagă, fiind de ajutor în special celor neștiutori de carte, utilizarea celor două instrumente de vot va genera disfuncții, reflectate, în principal, în ponderea mare a voturilor declarate nule. Aceasta în ciuda instrucțiunilor pe care le-a trimis ministerul Justiției tribunalelor din Vechiul Regat și Basarabia chiar în zilele votării. Astfel, „lista pe care alegătorul a aplicat ștampila și a șters și unele nume se consideră valabil votată în ceea ce privește candidații neșterși cu creionul. De asemenea, este valabil votul și în cazul când ștampila a fost aplicată pe două sau mai multe liste din cari alegătorul a șters unele nume, dacă totalul numelor rămase neșterse din toate aceste liste nu depășește numărul candidaților de ales“[75].

În ce privește metoda specifică de transformare proporțională a voturilor în mandate pentru care a optat legiuitorul, aceasta era detaliată de articolele 72, 73 și 74 ale Decretului nr. 3.402/1918, pe care le redăm în întregime:

Art. 72. – În alegerile pentru Adunarea deputaților, după primirea rezultatelor dela toate secțiile de votare, președintele biuroului electoral central (al circumscripției electorale – n.a.) – ajutat de grefierul biuroului și la nevoie de unul dintre judecătorii de tribunal ce-și va alege – procede la totalizarea rezultatelor pentru fiecare candidat și apoi pentru fiecare listă în parte.

Rezultatele se clasifică, în ordinea importanței lor, în două liste: una cuprinzând suma totală a voturilor obținute de toți candidații care formează o listă; a doua cuprinzând suma totală a voturilor obținute de fiecare candidat în parte.

Suma totală a voturilor obținute de candidații unei liste se numește massa electorală.

Art. 73. – Repartiția mandatelor, la care are drept circumscripția pentru Adunarea deputaților, se face proporțional cu massa electorală a fiecărei liste după calculele următoare:

Massa electorală a fiecărei liste se împarte succesiv cu numerile 1, 2, 3, 4 .... și așa mai departe până la concurența numărului de mandate ce revin circumscripției și câturile obținute sunt înscrise în ordinea importanței lor, până ce se termină, în această ordine, atâtea câturi câte mandate sunt.

Cel mai mic dintre aceste câturi, corespunzător ultimului mandat, servește de împărțitor comun.

Președintele atribuie fiecărei liste atâtea mandate de câte ori împărțitorul comun întră în massa electorală a listei.

Art. 74. – În cazul în care unul sau mai multe mandate ar rămâne neatribuite, din cauză că resturile împărțirilor sunt inferioare împărțitorului comun, mandatul sau mandatele se vor atribui în ordinea importanței resturilor.

Să remarcăm, mai întâi, că articolul 73 descrie în fapt metoda d’Hondt, chiar dacă nu este numită ca atare. Metoda, inventată de belgianul Victor d’Hondt (1882), face parte din categoria metodelor cu divizori al căror principiu general „constă în a diviza succesiv numărul de voturi obținute de fiecare listă din circumscripție printr-o serie de numere, denumite divizori. Locurile sunt atribuite listelor în ordinea numerelor celor mai mari obținute după această operație“[76]. În cazul metodei d’Hondt, divizorii sunt numerele naturale: 1, 2, 3, 4 .... etc[77]. Trebuie spus că metoda d’Hondt este preferată în general pentru efectul ei de reducere a fragmentării politice a adunării alese, ca urmare a faptului că favorizează partidele politice mari. Efectul este potențat în condițiile utilizării unui prag electoral minim de acces în adunare, dar o astfel de măsură nu a fost proprie alegerilor românești din 1919.

Metoda d’Hondt era completată cu o altă metodă proporțională, respectiv cu metoda celor mai mari resturi (MMR sau metoda Hamilton – 1792[78]), care, așa cum prevedea art. 74 mai sus citat, utilizează resturile electorale inferioare împărțitorului electoral pentru ocuparea mandatelor rămase neatribuite. Adăugăm că, de principiu, o astfel de metodă este cel mai puțin defavorabilă grupărilor politice minore. Tehnic, combinația dintre metoda d’Hondt și MMR este cunoscută sub numele de metoda Hagenbach-Bischoff, după numele promotorului ei elvețian.

Mecanismul de atribuire a mandatelor astfel reglementat, compus din două metode proporționale, diferite din perspectiva efectelor politice produse, ar conduce către ideea că scrutinul practicat în 1919 pentru alegerea deputaților din Vechiul Regat și Basarabia trebuie introdus în categoria scrutinelor proporționale complexe. Totuși, spre deosebire de forma cea mai comună a acestui tip de reprezentare proporțională – scrutinul proporțional cu mai multe niveluri geografice de atribuire a locurilor, practicat în România postcomunistă –, în 1919 repartizarea mandatelor se făcea exclusiv la nivelul circumscripției electorale, lipsind, deci, un nivel geografic superior, regional sau național, care, în esență, permite creșterea proporționalității sistemului. Mai important însă, complementaritatea celor două metode era doar aparentă, reglementarea din articolul 74 fiind una cu caracter ipotetic, o măsură de precauție luată de legiuitor pentru cazurile în care aplicarea metodei d’Hondt nu ar epuiza repartizarea mandatelor. O precauție poate lăudabilă de principiu, dar care, trebuie spus, denotă incertitudinile legiuitorului în legătură cu acțiunea și efectele metodelor proporționale[79], dată fiind lipsa de experiență în administrarea scrutinelor de acest tip.[80] Așadar, deși reglementat de jure în forma unuia complex, mecanismul de repartizare a mandatelor s-a bazat de facto pe metoda d’Hondt.

Dar pentru a înțelege mai bine funcționarea mecanismului, vom lua trei exemple, corespunzătoare circumscripției electorale cu magnitudinea cea mai mică – Fălcii, celei cu magnitudinea cea mai mare – Ilfov, și uneia dintre cele cu magnitudine medie – Bacău.[81]

În circumscripția electorală Fălcii, cu trei locuri, au candidat opt liste (grupări) politice ale căror scoruri electorale („massa electorală“), în ordinea lor descrescătoare, au fost: Partidul Independent Popular (lista 8) – 8.276 voturi, Partidul Național Liberal (lista 3) – 7.035 voturi, Liga Poporului (lista 4) – 5.967 voturi, Partidul Naționalist (lista 7) – 5.662 voturi, Partidul Conservator Progresist (lista 6) – 2.067 voturi, Partidul Liberal Independent (lista 5) – 2.033 voturi (lista5), Partidul Conservator Naționalist (lista 1) – 1.158 voturi și Independenții (lista 2) – 149 voturi. Prima etapă a calculelor presupune aplicarea metodei d’Hondt, respectiv divizarea fiecărei mase electorale în mod succesiv cu 1, 2 și 3, iar apoi stabilirea împărțitorului (cel mai mic cât până la concurența numărului de mandate). Se observă din tabelul de mai jos că, în fapt, nu este nevoie să se treacă de primul divizor pentru a stabili împărțitorul, care este 5.967. Urmează divizarea fiecărei mase electorale cu împărțitorul, reținându-se primele trei câturi. Acestea aparțin PIP, PNL și LP, fiecare primind câte un mandat. Au fost repartizate toate cele trei mandate ale circumscripției, astfel că nu a mai fost necesară aplicarea MMR.

Lista	Masa electorală	Divizori			Nr. mandate
		1	2	3
PIP	8.276	8.276	4.138	2.758,67	1
PNL	7.035	7.035	3.517,5	2.345	1
LP	5.967	5.967	2.983,5	1.989	1
PN	5.662	5.662	2.381	1.887,33	0
PCP	2.067	2.067	1.033,5	689	0
PLI	2.033	2.033	1.016,5	677,67	0
PCN	1.158	1.158	579	386	0
Indep.	149	149	74,5	49,67	0

În circumscripția electorală Ilfov, cu 23 locuri, au candidat 16 liste politice ale căror scoruri electorale au fost: Partidul Național Liberal (lista 5) – 365.571 voturi, Partidul Independent Popular (lista 12) – 167.034 voturi, Partidul Socialist (lista 1) – 118.881 voturi, Uniunea Democrației Naționale (lista 3) – 86.468 voturi, Independenți – 72.889 voturi (lista 16), Partidul Conservator Progresist – 58.352 voturi (lista 9), Independenți (lista 13) – 7.031 voturi, Independent (lista 11) – 5.840 voturi, Partidul Țărănesc și Armoniei Sociale (lista 4) – 5.333 voturi, Independent (lista 2) – 2.959 voturi, Independent (lista 7) – 2.361 voturi, Independent (lista 14) – 1.757 voturi, Independent (lista 8) – 1.550 voturi, Independent (lista 6) – 1.354 voturi, Independent (lista 15) – 1.258 voturi și Independent (lista 10) – 1.243 voturi. ne arată că cele 23 de mandate au fost distribuite astfel: PNL – 10, PIP – 5, PS – 3, UDN – 2, Independenți (lista 16) – 2, iar PCP 1 mandat. Din nou, metoda auxiliară nu a fost necesară. Să remarcăm însă că circumscripția Ilfov este un foarte bun exemplu de repartizare proporțională, explicabilă prin magnitudinea ei foarte ridicată.

	Masa elect.	Divizori										Nr. mandate
		1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
PNL	365.571	365.571	182.785,5	121.857	91.392,75	73.114,2	60.928,5	52.224,43	45.696,69	40.619	36.557,1	10
PIP	176.034	176.034	88.017	58.678	44.142,75	35.206,8	29.339					5
PS	118.881	118.881	59.440,5	39.627	29.720,25							3
UDN	86.468	86.468	43.234	28.822,67								2
Ind.	72.889	72.889	36.444,5	24.295,33								2
PCP	58.352	58.352	29.176									1
Ind.	7.031	7.031										0
Ind.	5.840	5.840										0
PȘAS	5.333	5.333										0
Ind.	2.959	2.959										0
Ind.	2.361	2.361										0
Ind.	1.757	1.757										0
Ind.	1.550	1.550										0
Ind.	1.354	1.354										0
Ind.	1.258	1.258										0
Ind.	1.243	1.243										0

  

În ccumscripția electorală Bacău, cu opt locuri, au candidat cinci liste politice ale căror scoruri electorale, în ordinea lor descrescătoare, au fost: Partidul Țărănesc (lista 5) – 59.967 voturi, Partidul Național Liberal (lista 1) – 58.848 voturi, Partidul Conservator Progresist (lista 2) – 36.024 voturi, Partidul Socialist (lista 3) – 4.178 voturi și Independenții (lista 4) – 438 voturi. Procedând ca în cazurile anterioare, obținem următorul rezultat: Partidul Țărănesc și Partidul Național Liberal, câte 3 mandate, iar Partidul Conservator Progresist, 2 mandate. Și în acest caz, magnitudinea ridicată a circumscripției electorale a asigurat o bună repartizare proporțională a mandatelor.

Lista	Masa electorală	Divizori				Nr. mandate
		1	2	3	4
PȚ	59.967	59.967	29.983,5	19.989	11.993,4	3
PNL	58.848	58.848	29.424	19.616	14.712	3
PCP	36.024	36.024	18.012	12.008		2
PS	4.178	4.178				0
Indep.	438	438				0

Cât privește atribuirea mandatelor, respectiv nominalizarea acelor candidați din fiecare listă câștigătoare care au ocupat locurile repartizate, procedura era cea prevăzută de art. 75 al Decretului nr. 3.402/1918, și anume:

Președintele biuroului electoral central atribuie mandatele cuvenite fiecărei liste, candidaților cu cel mai mare număr de voturi (cf. art. 72, paragraf 2 – n.n.) și, în caz de egalitate de voturi între 2 candidați, procedează prin tragere la sorți.

Să exemplificăm procedura prin intermediul cazului mai sus prezentat al circumscripției Bacău. Aici lista Partidului Țărănesc a fost compusă din opt candidați votați de electori după cum urmează:

1. Gh. T. Goandă – 7.480 voturi,

2. Ion Borcea – 7.541 voturi,

3. Ing. Titus Enacovici – 7.492 voturi,

4. Const. Nădejde – 7.508 voturi,

5. Preot Ion Cojan – 7.489 voturi,

6. Ion Chiriac – 7.502 voturi,

7. Ghiță Radu – 7.457 voturi

8. Dumitru N. Buca – 7.498 voturi.[82]

Din aceștia, cei care au ocupat cele trei locuri cuvenite Partidului Țărănesc au fost, în ordinea voturilor primite: Ion Borcea (al doilea din listă), Constantin Nădejde (al patrulea din listă) și Ion Chiriac (al șaselea din listă).

Din acest exemplu reiese cu claritate principala calitate a votului cu panașaj, respectiv capacitatea de a combina votul politic cu cel personalizat, altfel, spus, posibilitatea alegătorului de a exprima o dublă preferință, atât pentru persoane, cât și pentru formațiuni politice. Astfel, formula electorală românească din 1919 dovedește că „reprezentarea proporțională e perfect compatibilă cu alegerea personală a alesului de către alegător“[83]. Lucru pe care decidenții români de peste 9 decenii nu au reușit să-l realizeze, chiar dacă legea pentru alegerea parlamentului adoptată în 2008, așa-numita lege a votului uninominal, și-a propus tocmai personalizarea votului în cadrul unui scrutin de tip RP[84].

În rezumat, pentru alegerea deputaților din Vechiul Regat și Basarabia, legiuitorul a statuat un scrutin de tip proporțional (RP), individualizat prin votul cu panașaj, cu utilizarea metodei d’Hondt pentru repartizarea mandatelor în cele 43 de circumscripții electorale plurinominale, scrutin care, în ansamblu, poate fi considerat ca reprezentând o veritabilă revoluție electorală.

Însă revoluția nu a fost continuată în cazul Senatului, opțiunea legiuitorului în acest caz putând fi apreciată ca fiind mai degrabă conservatoare. Articolul 79 al Decretului nr. 3.402/1918 o explicitează:

Reprezentarea proporțională nu se aplică în alegerile pentru Senat.

Birourile electorale centrale, de îndată ce se găsesc în posesiunea rezultatelor dela toate secțiunile și subsecțiunile de votare, procedează la totalizarea voturilor obținute de fiecare candidat în parte și atribuie mandatele de senatori, pe baza majorității relative (subl. n.), candidaților cari au obținut cele mai multe voturi.

Vacanțele se completează prin alegeri parțiale.

Așadar, scrutinul practicat pentru alegerea senatorilor face parte din familia scrutinelor majoritare, respectiv din categoria celor majoritare relative sau pluralitare, recunoscute în general pentru simplitatea lor, mod de scrutin care continua experiența electorală românească anterioară anului 1919. Cu specificul important că votul era organizat în circumscripții plurinominale, așa cum statua articolul 4 al amintitului decret, corectat prin Decretul nr. 3.675/1919, ale căror dimensiuni rezultau din aplicarea următoarei norme de reprezentare: câte un senator la fiecare 70.000 de locuitori și la fracțiunea suplimentară superioară numărului de 47.000 de locuitori. Astfel, exceptând circumscripția Fălcii, cu un singur senator, circumscripțiile electorale plurinominale aveau între doi și zece aleși. Totuși, zece senatori alegea numai circumscripția Ilfov, a doua cea mai „populată“ fiind circumscripția Dolj, cu șase senatori, astfel că, practic, numărul senatorilor aleși varia între doi și cinci. Valoarea magnitudinii medii era de 3,12 senatori, jumătate din cea proprie Adunării deputaților.

Totodată, logica sistemului majoritar plurinominal impunea ca fiecare alegător să poată exprima un număr de opțiuni cel mult egal cu numărul mandatelor senatoriale din circumscripția electorală respectivă, în conformitate cu procedura votării reglementată de articolul 61 mai sus citat.

Să exemplificăm mecanismul alegerii senatorilor prin aceleași trei cazuri invocate mai sus pentru Adunarea deputaților.[85]

În circumscripția senatorială Fălcii, singura cu un mandat, au candidat șapte politicieni din partea a tot atâtea grupări politice, pentru care au votat 8.415 cetățeni. Cele 7.764 voturi valabil exprimate s-au distribuit după cum urmează:

Gruparea politică	Candidați	Nr. voturi	Nr. mandate
P. Conservator Democrat	Gh. Ghibănescu	295	0
P. Național Liberal	Emanoil Porumbaru	1.569	0
P. Liberal Dizident	N. M. Cișman	1.023	0
P. Conservator Progresist	Anibal Teleman	1.102	0
P. Naționalist	Ioan V. Adrian	1.291	0
P. Liberal Independent	Dumitru I. Harnagea	349	0
P. Țărănesc Muncitor	Petrache I. Ploaie	2.135	1
Total		7.764	1

În mod firesc, mandatul i-a revenit lui Petrache I. Ploaie, candidatului cu cel mai mare număr de voturi, ai cărui electori au reprezentat cea mai mare minoritate.

În circumscripția Bacău, cu trei mandate senatoriale, s-au prezentat la urne 17.656 de alegători care au avut de ales între candidații propuși de cele trei partide care au depus liste – Partidul Național Liberal, Partidul Conservator Progresist și Partidul Țărănesc. Rezultatele sunt redate în tabelul de mai jos.

Gruparea politică	Candidați	Nr. voturi	Nr. mandate
P. Național Liberal (21.839 v.)	Alex. Constantinescu	7.375	1
	Nicolae Botez	7.262	1
	Leon Sachelarie	7.202	1
P. Conservator Progresist (8.926 v.)	Capit. Nic. Krupenschi	2.962	0
	Căpit. Ercol Rosetti	2.977	0
	Dionisie Ionescu	2.987	0
P. Țărănesc (15.167 v.)	Nicolae Matei	5.065	0
	Preot Ioan Nalboc	5.055	0
	Ghiță D. Stan	5.047	0
Total		45.932	3

Au fost declarați aleși cei trei candidați ai PNL, aceștia având primele trei scoruri electorale, fiecare reprezentând o pluralitate (majoritate relativă) din voturile exprimate.

Pentru cele 10 mandate senatoriale ale circumscripției Ilfov au depus candidaturi un independent și 5 grupări politice. Rezultatul votului celor 40.218 de alegători prezenți la urne este redat în tabelul de mai jos.

	Candidați	Nr. voturi	Nr. mandate
Indep. (2.449 v.)	Alexandru Davidescu	2.449
P. Naționalist (38.692 v.)	Nicolae Iorga	5.369
	Vasile M. Kogălniceanu	4.774
	Preot econom Al. Popescu	4.169
	Gen. P. Frunză	4.191
	Ioan Antonescu	4.116
	Savu Tatu	3.988
	Eftimie Dinu	3.981
	Mihail Ianculescu	4.045
	I. Hera	4.059
P. Țărănesc și al Armoniei Sociale (2.969 v.)	Lt.-col. A. Vasilescu-Lazăr	1.574
	Ștefan Dumitrescu	1.395
P. Național Liberal (131.177 v.)	Pherekyde Mihail (2)	13.420	1
	Nacu Constantin (3)	13.324	1
	Dumitrescu-Procopie Ion (4)	13.269	1
	Petrescu C. Emil (7)	13.084	1
	Culoglu Emanuel (6)	13.132	1
	Gen. Lambru D. (1)	13.446	1
	Filiti Nicolae (8)	13.036	1
	Preot Dumitrescu C. (9)	12.976	1
	Jianu Marin (10)	12.912	1
	Dr. Bogdan Ștefan (5)	13.178	1
Independenți Progresiști (25.665 v.)	Barbu Catargiu	2.745
	Marin Teodorian-Carada	2.477
	D. Dobrescu	2.736
	G. Goleșteanu	2.438
	Col. D. Haralambie	2.532
	Col. A. Magheru	2.453
	I. M. Mitilineu	2.735
	Gen. C. Herjeu	2.669
	Al. Penescu	2.371
	Dr. Athanasiu Vergu	2.509
Independenți Populari (69.833 v.)	C. G. Costaforu	7.706
	David Emmanoil	7.263
	Ion Teodorescu	7.075
	Col. A. Sadoveanu	6.934
	Mihail Timuș	6.866
	Vasile Păunescu	6.836
	Ioniță I. Alecu	6.798
	Dumitru Șt. Rotaru	6.791
	Vasile C. Morărescu	6.793
	Vasile Cercel	6.771
Total 268.336		268.336	10

Scorurile electorale cele mai mari au fost obținute de cei 10 candidați ai Partidului Național Liberal, dar nu în ordinea înscrierii lor pe buletinul de vot, ci în cea dată de preferințele alegătorilor (indicate mai sus între paranteze). Astfel, cel mai votat candidat liberal a fost generalul Lambru D., al șaselea în lista candidaților liberali.

Acest ultim exemplu pune în evidență cu claritate specificul mecanismului electoral, respectiv combinarea scrutinului majoritar relativ (pluralitar) cu votul exprimat în circumscripții plurinominale. Astfel, mandatele au revenit unei singure grupări politice, PNL, care și-a adjudecat majoritatea voturilor exprimate, dar ordinea în care candidații liberali și-au câștigat mandatele a fost stabilită de alegători, efectul fiind practic similar celui al unui vot de listă preferențial.

Pe de altă parte, cum probabil un observator atent a sesizat deja, numărul total al voturilor primite de candidați este mai mare decât totalul voturilor valabil exprimate, ordinul de multiplicare fiind egal cu numărul mandatelor din circumscripția respectivă. Nu vorbim însă de o eroare, ci de consecința faptului că fiecare alegător are la dispoziție atâtea voturi câte mandate sunt puse în joc, zece în acest caz, în acord, cum am menționat deja, cu logica scrutinului majoritar plurinominal.

În fine, alte trei circumscripții electorale speciale, de tip uninominal, s-au adăugat celor constituite în baza normei de reprezentare, în care profesorii universitari și agregații titulari ai universităților din București, Iași și Cernăuți au ales, din rândul lor, câte un senator, prin vot majoritar relativ, după modelul circumscripției Fălcii, mai sus exemplificat.

Totodată, Senatul continua să aibă în compoziția sa parlamentari de drept, din două categorii: pe de o parte, moștenitorul Tronului la vârsta de 18 ani împliniți, dar cu drept de vot deliberativ de la vârsta de 25 de ani, și, pe de altă, mitropoliții și episcopii eparhioți[86].

Așadar, pentru alegerea senatorilor din Vechiul Regat și Basarabia legiuitorul a reglementat un sistem electoral de tip pluralitar (cu majoritate relativă), dar desfășurat în circumscripții plurinominale, o formulă electorală practicată astăzi[87], dar cu avantajul pe care l-am menționat deja. În plus, sub aspect tipologic, combinația pluralitar-plurinominal este dovada că sistemele electorale de tip majoritar nu sunt în mod necesar uninominale.

Alegerea parlamentarilor în Bucovina

Pentru această regiune, legiuitorul a avut în vedere o modalitate unică de alegere a membrilor celor două Camere, opțiune care a condus la simplificarea procedurilor electorale. Astfel, „alegerea se va face prin vot universal, egal, direct, obligatoriu și secret pe circumscripții electorale și cu votarea pe comune“[88], iar „fiecare circumscripție pentru Adunarea deputaților va alege câte un deputat, fiecare circumscripție pentru Senat câte un senator“[89]. Exista totuși o excepție de la regula uninominală în cazul circumscripției electorale pentru Adunarea deputaților a orașului Cernăuți, de unde proveneau trei deputați.[90]

Numărul parlamentarilor ce urmau a fi aleși era consemnat de articolul 1 al Decretului nr. 3.620/1919 – 26 deputați și 12 senatori aleși[91] –, repartizarea lor teritorială fiind stabilită de articolul 4. Tot acesta preciza și regula delimitării circumscripțiilor electorale uninominale în interiorul unităților teritorial-administrative, astfel că pentru „fiecare circumscripție electorală se va repartiza un număr de comune, a căror populație să dea aproximativ cifra de 30.000 resp. 70.000 după cum va fi vorba, de alegerile pentru Adunarea Deputaților sau pentru Senat“. În plus, mitropolitul Bucovinei ocupa un mandat de drept în Senat.

Toți cei 12 senatori și 23 din cei 26 de deputați, proveniți din tot atâtea circumscripții uninominale, au fost aleși în baza scrutinului de tip majoritar (cu două tururi), în conformitate cu prevederile articolului 109 al decretului amintit. Acesta stipula:

În circumscripțiile cari aleg câte un singur deputat, precum și în circumscripțiile pentru alegerea senatorilor, va fi declarat deputat sau senator candidatul care a obținut majoritatea absolută a voturilor. Majoritatea absolută e cifra mai mare decât jumătatea voturilor valabil exprimate.

Dacă nici unul dintre candidați nu a obținut majoritatea absolută a voturilor, se va face alegerea restrânsă (balotaj) între cei doi candidați, cari au obținut mai multe voturi.

Între candidații cu voturi egale se va proceda prin tragere la sorți. [92]

Iată, spre exemplu, cum s-a aplicat scrutinul majoritar, recunoscut pentru simplitatea lui, în circumscripția uninominală Sirete din județul cu același nume. Pentru Adunarea deputaților, din cei 4.941 de votanți înregistrați s-au prezentat la vot 4.115, având de ales între Aurelian Moldovan, din partea Partidului Democrat al Unirii (PDU), și independentul Teofil Constantinovici. Candidatul PDU a obținut 2.747 din cele 3.937 de voturi valabil exprimate, adică 69,77%, iar cel independent 1.190, adică 33,23%. În conformitate cu prevederea primului paragraf al articolului menționat, Aurelian Moldovan a fost declarat ales. Pentru mandatul senatorial au concurat Alexandru Hurmuzachi (PDU) și Vasile Popovici (independent), cel dintâi obținând majoritatea absolută a voturilor exprimate – 3.391 de voturi din cele 3.453 valabil exprimate, reprezentând 98,20% – și devenind titularul mandatului.[93]

Pentru singura circumscripție plurinominală a regiunii, legea a prevăzut utilizarea scrutinului proporțional, respectiv metoda Hondt, sub reglementarea art. 110:

În circumscripția orașului Cernăuți (Art. 5) președintele biuroului electoral central va totaliza rezultatele pentru fiecare candidat și apoi pentru fiecare listă în parte.

Rezultatele se clasifică în ordinea importanței lor în două liste: una cuprinzând suma totală a voturilor obținute de toți candidații cari formează o listă, a doua cuprinzând suma totală a voturilor obținute de fiecare candidat în parte.

Suma totală a voturilor obținute de candidații unei liste se numește massa electorală.

Repartiția mandatelor, la care are dreptul această circumscripție, se face proporțional cu massa electorală a fiecărei liste după calculele următoare:

Massa electorală a fiecărei liste se împarte succesiv la 1, 2 și 3, adică până la concurența numărului de 3 mandate ce revin circumscripției și câturile astfel obținute se înscriu în ordinea importanței lor. Cel mai mic din aceste câturi corespunzător mandatului al treilea servește de împărțitor comun.

Președintele biuroului electoral central atribuie fiecărei liste atâtea mandate de câte ori împărțitorul comun intră în massa electorală a listei.

În cazul în care unul sau mai multe mandate ar rămâne neatribuite din cauză că resturile împărțirilor sunt inferioare împărțitorului comun, mandatul sau mandatele se vor atribui în ordinea importanței resturilor.

Președintele biuroului electoral atribuie mandatele cuvenite fiecărei liste candidaților cu cel mai mare număr de voturi, și în caz de egalitate de voturi între doi candidați procedează prin tragere la sorți.

Astfel, pentru ocuparea celor trei locuri ale circumscripției electorale a orașului Cernăuți s-au înscris în competiție doi independenți (lista 1 și lista 3) și o listă cu doi candidați independenți (lista 2), scorurile obținute fiind următoarele: Lista 1 (Teofil Simionovici) – 2.692 voturi, Lista 2 (dr. Vasile Marcu și Norbert Kipper) – 4.212 voturi și Lista 3 (Zaharia Veronca) – 2.080 voturi. Procedura presupune împărțirea succesivă a fiecărei mase electorale la 1, 2 și 3, stabilirea împărțitorului comun și divizarea fiecărei mase electorale cu acesta.

Lista	Masa electorală	Divizori			Nr. mandate
		1	2	3
Lista 1	2.692	2.692	1.346	897,33	1
Lista 2	4.212	4.212	2.106	1.404	2
Lista 3	2.080	2.080	1.040	693,33	0

Așa cum rezultă din tabel, Lista 1 a primit un mandat, Lista 2, două mandate, iar lista 3, niciunul. Concret, cele trei mandate au fost ocupate de Teofil Simionovici, Vasile Marcu și Norbert Kipper.

Subliniind că numai 7,89% din mandatele parlamentare ale regiunii, respectiv cele trei mandate de deputați ale orașului Cernăuți, au fost acordate în baza procedurii proporționale prevăzute de articolul mai sus citat, vom concluziona că regula electorală care s-a aplicat în Bucovina a fost cea specifică modului de scrutin majoritar (cu majoritate absolută) uninominal, regulă comună pentru alegerea Adunării deputaților și Senatului.

Alegerea parlamentarilor în Transilvania

Legea electorală pentru Transilvania, Banat, Crișana, Sătmar și Maramureș[94] a statuat un mod de scrutin bazat pe același principiu al alegerii majoritare.

Conform articolului 16 al Decretului nr. 3.621 din 24 august 1919, deputații și senatorii din Transilvania au fost aleși în circumscripții electorale uninominale, fiecare județ având „atâtea circumscripții electorale în cât să fie ales un deputat la fiecare număr de 30.000 locuitori și la fracțiunea suplimentară superioară numărului de 20.000 locuitori“[95], respectiv „câte un senator la fiecare număr de 70.000 locuitori și la fracțiunea suplimentară superioară numărului de 47.000 locuitori.“[96] Totuși, în cazul „orașelor municipale“ – Arad, Oradea, Cluj și Timișoara – s-au constituit circumscripții plurinominale, cu câte doi deputați.

Din aplicarea normei de reprezentare a rezultat un total de 203 deputați și 87 senatori, inclusiv mandatul senatorial ocupat de reprezentantul Universității din Cluj[97].

Pentru 195 din cei 203 deputați, ca și pentru toți cei 87 senatori s-a aplicat procedura alegerii cu majoritate absolută, după cum urmează:

În circumscripțiile cari aleg câte un singur deputat, cum și în circumscripțiile pentru alegerea de senatori, va fi declarat de deputat sau senator candidatul care a obținut majoritatea absolută a voturilor. Majoritatea absolută e cifra mai mare decât jumătatea voturilor valabile.

Dacă nici unul dintre candidați nu a obținut majoritatea absolută a voturilor, se face alegerea restrânsă (balotaj) între cei doi candidați cari au obținut mai multe voturi.

Între doi candidați cu voturi egale va decide soarta.[98]

Pentru cele patru circumscripții plurinominale din „orașele municipale“ legea a prevăzut procedura alegerii proporționale, conform art. 75, cu metoda d’Hondt, ca în cazul orașului Cernăuți din Basarabia.

Adăugăm că și în Transilvania au existat mandate senatoriale de drept, rezervate mitropoliților și episcopilor confesiunilor românești, ca și episcopilor de confesiune romano-catolică, precum și primului „reprezentant al bisericii luterane reformate și unitare din teritoriile alipite definitiv la România, dacă au făcut jurământ de fidelitate.“[99]

În concluzie, legea electorală pentru Transilvania, deși cu origini politice diferite de cele ale normei electorale a Bucovinei, a statuat un mod de scrutin similar acestei provincii, respectiv scrutinul majoritar uninominal.

Totuși, o prevedere expresă din Decretul nr. 3.621/1919 a făcut diferența:

Președintele alegerei deschide procedura de alegere dimineața la ora 8, și dacă este numai un singur candidat îl declară ales de deputat, respectiv senator, iar rezultatul îl publică în locul anunțat în publicațiune.[100]

Astfel, norma electorală a statuat posibilitatea desemnării unui membru în parlament fără a fi votat, în condițiile candidaturii unice în respectiva circumscripție uninominală. O astfel de prevedere – „acolo unde nu e concurență, nu se votează“[101] – poate avea motivația simplificării procedurilor electorale, fiind soluția adoptată de un legiuitor pragmatic, familiarizat cu contextul politic al regiunii și conștient de caracterul lui monopolist. Totuși, impactul asupra legitimității populare a aleșilor a fost masiv, dacă avem în vedere că numai în 30% din cazuri mandatele de deputat au fost acordate în urma desfășurării alegerilor. Invers spus, mai bine de două treimi dintre mandate au provenit din circumscripții în care s-a prezentat câte un singur candidat, fiecare dintre aceștia devenind deputat fără a fi confirmat de votul popular. Reiterăm că, în Bucovina, unde de asemenea au predominat candidaturile unice, toate mandatele au fost atribuite în urma exprimării votului popular. Adăugăm că alegerea fără vot a făcut imposibilă analiza statistică a alegerilor din Transilvani, din moment ce referențialul l-a reprezentat numărul voturilor exprimate în numai 61 de circumscripții uninominale din totalul celor 203[102].

* * *

Rezumând, norma electorală pentru Vechiul Regat și Basarabia a reglementat alegerea deputaților printr-un scrutin de tip proporțional, iar alegerea senatorilor printr-unul de tip pluralitar, în timp ce legile electorale din Bucovina și Transilvania au formalizat scrutinul de tip majoritar, deopotrivă pentru desemnarea deputaților și senatorilor, cu excepția „orașelor municipale“, unde s-a aplicat reprezentarea proporțională cu ajutorul aceleiași metode d’Hondt. Astfel, pentru constituirea primului parlament bicameral al României Mari a fost utilizată o combinație de metode majoritare și proporționale, al cărei caracter regional sui-generis o face dificil de definit tipologic, chiar dacă, la prima vedere, am fi tentați să o încadrăm în categoria generală a sistemelor electorale de tip mixt, așa cum în general a fost apreciată. O astfel de apreciere este însă doar parțial validă.

Să reamintim mai întâi că sistemele electorale mixte sunt cele care combină „în metoda de compoziție a adunării, în același timp, un aspect majoritar și un aspect proporțional“[103]. Cum posibilitățile de combinare a procedurilor majoritare cu cele proporționale sunt multiple, scrutinele mixte prezintă o mare varietate făcând dificilă cuprinderea lor într-o tipologie consensuală. Bunăoară, Pierre Martin distinge între trei tipuri principale de scrutine mixte – modurile de scrutin mixte geografic, modurile de scrutin mixt, omogene geografic și scrutinele mixte cu finalitate majoritată[104]. Pe de altă parte, Pippa Norris separă modurile de scrutin mixt, pe care le numește scrutine combinate, în două categorii: combinate independente și combinate dependente[105], în funcție de natura relațiilor dintre componentele sistemului[106].

Dar scrutinele mixte, ca și cele majoritare sau proporționale din ale căror combinații provin, sunt modalități de alegere a uneia și aceleiași adunări reprezentative. Astfel, este legitim a vorbi despre un scrutin de tip mixt în cazul alegerii printr-o combinație de proceduri majoritare și proporționale a unui parlament unicameral sau a uneia dintre camerele unui parlament bicameral, dar nu și în situația alegerii unui parlament bicameral în care camerele sunt compuse prin aplicarea unor mecanisme din clase diferite, de tip majoritar pentru una și de tip proporțional pentru cealaltă.

Ca atare, ținând cont de structura bicamerală a parlamentului ales în 1919, trebuie să avem în vedere două procese electorale distincte sub aspect tehnic, de altfel reglementate și derulate ca atare – cel al alegerii Adunării deputaților și cel al alegerii Senatului –, fiecare guvernat de un mod de scrutin specific.

Astfel, realitatea unui scrutin de tip mixt apare cu adevărat evidentă în cazul primei camere, acolo unde, așa cum am arătat mai sus, procedurile proporționale și majoritare au fost combinate în următoarele proporții: 348 de mandate (61,48%) au fost repartizate prin metoda d’Hondt, iar restul de 218 (38,52%), prin cea a pluralității. Cu specificul neomogenității regionale, astfel că proporționalitatea electorală s-a aplicat în cele 43 de circumscripții plurinominale din Vechiul Regat și Basarabia, ca și în cele cinci circumscripții orășenești speciale din Bucovina și Transilvania, în timp ce formula majoritară a fost proprie circumscripțiilor uninominale în care au fost divizate județele din Bucovina și Transilvania, în număr de 218. Totuși, modul de scrutin astfel organizat rămâne unul de tip mixt în sensul propriu al termenului, putând fi încadrat în subcategoria scrutinelor mixte geografic sau a celor combinate independente.

În ce privește alegerea Senatului, aici aplicarea categoriei scrutinului mixt este improprie, din moment ce la baza alegerii senatorilor a stat un singur principiu – cel al alegerii majoritare. E drept, a existat o diferențiere regională a aplicării acestui principiu, astfel că senatorii proveniți din Vechiul Regat și Basarabia au fost aleși în circumscripții plurinominale în baza majorității relative, în timp ce în Bucovina și Transilvania ei au fost aleși în circumscripții uninominale în baza majorității absolute, dar cele două formule electorale sunt subtipuri ale aceluiași mod de scrutin, cel majoritar. Cel mult, putem vorbi despre o varietate a acestuia pe care s-o denumim mod de scrutin majoritar complex, dar nicidecum despre un scrutin de tip mixt.

În concluzie, pentru alegerea celor două camere ale primului parlament al României Mari au fost practicate două categorii de mecanisme electorale, unul aparținând sistemului electoral de tip mixt, în cazul Adunării deputaților, celălalt specific sistemului electoral de tip majoritar, în cazul Senatului. Schematic, acestea sunt prezentate în tabelul de mai jos.

Caracteristicile sistemul electoral

	Adunarea deputaților	Senat
Mod de scrutin	Mixt (combinat)	Majoritar
Circumscripții	48 plurinominale; 218 uninominale	101 uninominale; 43 plurinominale
Metoda	d’Hondt; majoritate absolută	majoritate absolută; majoritate relativă
Vot	cu panașaj; uninominal	uninominal; cu panașaj

Sistemul electoral dual inaugurat în 1919 rămâne totuși unul de factură specială, dată fiind neomogenitatea regională a mecanismelor electorale care au contribuit la alegerea primului parlament al României Mari, cu efecte politice pe măsură, după cum vom vedea imediat.

Adăugăm că natura duală a modului de alegere a Parlamentului, particularităților scrutinului utilizat pentru compunerea Senatului – censul de vârstă mai ridicat și supra-reprezentarea asigurată comunităților universitare, plus existența mandatelor de drept – pledează pentru încadrarea Parlamentului ales în 1919 în categoria reprezentanțelor naționale bicamerale de tip incongruent, caracteristică specifică sistemelor parlamentare bicamerale medii și puternice[107].

Alegeri speciale – rezultate speciale

Alegerile pentru parlamentul Marii Uniri s-au desfășurat în prima decadă a lunii noiembrie 1919, corpul electoral fiind convocat în zilele de 2, 3 și 4 noiembrie pentru alegerea Adunării deputaților și în zilele de 7 și 8 noiembrie pentru alegerea Senatului, iar pe 9 noiembrie au avut loc alegerile din colegiile universitare[108], fiind aleși 566 de membri în Adunarea deputaților și 239 în Senat, în conformitate cu numărul mandatelor stabilite de cele trei decrete electorale[109].

Cu un total de 805 de mandate alese, primul parlament al României Mari intra în categoria parlamentelor supradimensionate, similar celor de astăzi din țări precum Germania, Franța, Italia sau Polonia. Astfel, dacă aplicăm regula statistică pentru determinarea dimensiunilor optime ale reprezentanței naționale prin raportare la populație, respectiv regula rădăcinii cubice[110], vom observa că parlamentul ales în 1919 corespunde unei populații de peste 11 ori mai numeroase[111]. Dar supradimensionarea parlamentului din 1919 trebuie corelată cu misiunea forului legislativ ales atunci, aceea de a conferi o largă legitimitate populară validării parlamentare a actelor Marii Uniri. Iar calea de a o asigura era creșterea reprezentativității parlamentarilor aleși, adică utilizarea unei norme de reprezentare cât mai ridicate. De altfel, în epocă dimensionarea normei de reprezentare, având tocmai acest substrat național, a constituit una din temele importante ale dezbaterii politice din jurul legislației electorale[112], consensul fiind realizat prin materializarea principiului proporționalității în reglementări similare celor trei norme electorale, respectiv un deputat la 30.000 de locuitori și un senator la 70.000 de locuitori.

Dimensiunea parlamentului ales în 1919

	Adunarea deputaților	Senat
	1 deputat/ 30.000 loc	1 senator/ 70.000 loc.
Vechiul Regat și Basarabia	337	138
Bucovina	26	11
Transilvania	203	86
Mandate universitare	-	4
Total Cameră	566	239
Total Parlament	805

În competiția electorală au intrat peste 20 grupări politice, însă cu o distribuție regională neuniformă a candidaturilor. Numărul maxim de competitori electorali a fost înregistrat în Vechiul Regat și Basarabia. Aici au candidat partidele politice tradiționale – Partidul Național Liberal și Partidul Conservator Progresist (fostul Partid Conservator) – dar și cele nou constituite, precum Partidul Țărănesc, Partidul Naționalist-Democrat sau gruparea liberalilor dizidenții, plus diferite alianțe politice locale[113]. Aceste forțe politice au lipsit practic din competițiile electorale din celelalte două provincii românești, fiecare monopolizată de candidații câte unui partid regional: Partidul Național Român în Transilvania și Partidul Democrat al Unirii în Bucovina, acestea fiind, la rândul lor, absente în vechiul teritoriu. Ca atare, deși cu finalitate unică, alegerile din 1919 au reunit, în fapt, procese electorale distincte și sub aspectul politic-partizan. Totuși, elementul comun l-a reprezentat prezența candidaților independenți într-un număr relativ important.

Dar să vedem care au fost rezultatele concrete ale primelor alegeri din istoria României Mari. Precizăm mai întâi că datele electorale oficiale[114] sunt incomplete, lipsind cele referitoare la votul popular din Transilvania, acolo unde, așa cum am arătat deja, au prevalat candidaturile unice, respectiv alegerile fără votanți, dar și mențiunile cu privire la apartenența politică a candidaților din această regiune. Ca atare, performanțele electorale ale partidelor pot fi apreciate la nivel național numai din prisma votului politic, respectiv al ponderii mandatelor câștigate, cu unele aproximări totuși, în timp ce analiza numărului de voturi obținute ne furnizează doar o imagine parțială (regională) a ierarhiei electorale.

Fără Transilvania, la alegerile pentru Adunarea deputaților s-au prezentat 1.324.563 din cei 1.916.225 cetățeni cu drept de vot înscriși în listele electorale, adică 69,12%, ceea ce reprezintă o participare electorală redusă în condițiile legiferării „votului obștesc“[115]. La fel au stat lucrurile și în cazul Senatului, chiar dacă aici prezența la vot a fost ușor superioară, ajungând la 75,36%, ceea ce înseamnă că au votat 724.876 de cetățeni din cei 961.824 înscriși în listele electorale. Totodată, ponderea voturilor valabil exprimate pentru alegerea senatorilor a depășit 80%, fiind cu circa 10 procente mai mare decât în cazul alegerii deputaților, diferența putând fi pusă, în principal, pe seama complexității sporite a procesului votării pentru prima Cameră[116].

În Vechiul Regat și Basarabia câștigătorul alegerilor a fost reprezentat de Partidul Țărănesc, care și-au adjudecat 38,58%, respectiv 42,03% din totalul mandatelor regionale din prima și a doua cameră[117]. Totuși, dacă ne raportăm numai la Vechiul Regat, victoria a revenit Partidului Național Liberal, cu 39,68% din mandatele de deputați și 50,50% din mandatele senatoriale. Pe de altă parte, Partidului Național Român a fost câștigătorul absolut al competiției din Transilvania, acumulând circa 85% din locurile din prima Cameră și peste 90% din locurile celei de a doua, iar Partidul Democrat al Unirii a câștigat detașat alegerile din Bucovina, cu 76,92%, respectiv 63,63% din mandatele regionale.[118]

Rezultatele alegerilor parlamentare din 1919 pe regiuni și Camere. Votul politic

Regiunea	Gruparea politică	Adunarea deputaților		Senat*
		Nr. mandate	% mandate	Nr. mandate	% mandate
Vechiul Regat și Basarabia	P. Țărănesc	130	38,58	58	42,03
	P. Liberal	98	29,08	51	36,96
	P. Naționalist	14	4,15	6	4,35
	P. Conservator Progresist	13	3,86	7	5,07
	Liga Poporului	11	3,26	4	2,90
	Disidenții liberali	9	2,67	-	-
	P. Socialist	7	2,08	-	-
	U. Democrației Naționale	6	1,78	2	1,45
	Alții	24	7,12	8	5,80
	Independenți	25	7,42	2	1,45
	Total	337	100	138	100
Bucovina	P. Democrat al Unirii	20	76,92	7	63,63
	Alții	-	-	-	-
	Indep.	6	23,08	4	36,37
	Total	26	100	11	100
Transilvania	P. Național	172	84,73	80	93,02
	Alții	31	15,27	6	6,98
	Indep.
	Total	203	100	86	100

*fără mandatele universitare

În ansamblul României, victoria în alegerile pentru Adunarea deputaților a revenit Partidului Național Român, din Transilvania, chiar dacă numărul exact al deputaților acestui partid este încă în discuție. Astfel, Marcel Ivan creditează partidul transilvănean cu 199 de mandate, adică 35,04% din totalul celor 568 ale Camerei[119]. Alte lucrări indică un număr mai mic de mandate[120], dar Partidul Național Român rămâne titularul celui mai mare grup parlamentar din această Cameră. Cu 130 de mandate adjudecate (22,97%), Partidul Țărănesc și-a asigurat a doua poziție în ierarhia electorală, înaintea Partidul Național Liberal, titular al numai 98 de mandate (17,31%)[121]. Celelalte grupări politice participante la alegeri și-au împărțit restul de locuri din Adunare în proporții modeste, sub 4% fiecare, cele mai importante dintre acestea – Partidul Democrat al Unirii, din Bucovina, și Partidul Naționalist Democrat, din Vechiul Regat – adjudecându-și 3,53%, respectiv 2,47% din totalul mandatelor. Totuși, independenții au reușit să ocupe peste 6% din locurile primei Camere, plasându-se practic înaintea tuturor acestor grupări politice.

Similar au stat lucrurile și în cazul competiției naționale pentru ocuparea mandatelor senatoriale. Alegătorii au plasat Partidul Național Român tot pe prima poziție, căruia i-au atribuit 80 de mandate, respectiv 34,04% din total[122]. Cu 58 de mandate câștigate (24,68%), Partidul Țărănesc s-a situat pe poziția a doua, urmat îndeaproape de partidul Național Liberal, titular al 51 de mandate (21,70%). Candidații independenți s-au clasat pe poziția a patra, devansând astfel celelalte grupări politice participante care au completat locurile din Senat, în număr mai mic față de cele prezente în prima cameră parlamentară.

Rezultatele alegerilor parlamentare din 1919. Votul politic

	Adunarea deputaților		Senat*
	Nr. mandate	% mandate	Nr. mandate	% mandate
P. Național Român	172	30,39	80	34,04
P. Țărănesc	130	22,97	58	24,68
P. Național Liberal	98	17,31	51	21,70
P. Democrat al Unirii	20	3,53	7	2,98
P. Naționalist Democrat	14	2,47	6	2,55
P. Conservator Progresist	13	2,30	7	2,98
Liga Poporului	11	1,94	4	1,70
Disidenții liberali	9	1,59	0	0
P. Socialist	7	1,24	0	0
U. Democrației Naționale	6	1,06	2	0,85
Alții	86	15,19	20	8,51
Independenți
Total mandate	566	100	235	100

*fără mandatele universitare

Judecând după tipologia construită de Jean Blondel[123], acest tablou parlamentar ne oferă imaginea unui sistem de partide apropiat de cel pe care autorul îl descrie ca fiind multipartidist cu partid dominant. Într-adevăr, primul partid al sistemului a tins către cota de 40%, specifică unui partid major, în timp ce al doilea și al treilea partid s-au situat, fiecare, în jurul nivelului de 20%, restul partidelor deținând poziții minore, sub 4%. Mai mult, formula guvernamentală rezultată în urma acestor alegeri a urmat logica multipartidismului cu partid dominat, poziție ocupată de Partidul Național Român, titular al postului de prim-ministru, în cadrul coaliției constituite pe 25 noiembrie 1919 sub forma Blocului Parlamentar[124]. Pe 1 decembrie 1919, parlamentarii acestei coaliții și-au dat votul pentru învestirea primului guvern al României Mari, condus de Alexandru Vaida-Voevod, vicepreședinte al partidului transilvănean.

Sub aspect politic-partizan, alegerile parlamentare din 1919 s-au soldat cu o „surpriză totală“[125]: liberalii, reprezentanții celui mai important partid și, totodată, inițiatorii alegerilor, au pierdut competiția electorală națională în fața Partidului Național Român, dar și a grupării țărăniste, ambele aflate la o primă astfel de participare. Dar acest rezultat „surprinzător“ a avut prea puțin de a face cu domeniul strategiilor electorale de succes. În fapt, a fost urmarea directă, poate chiar previzibilă, a condițiilor tehnice în care s-au desfășurat alegerile. Avem în vedere, mai întâi, partajarea regională a candidaturilor între forțele participante, care a făcut ca numai alegerile din Vechiul Regat să aibă un caracter pluripartidist, în timp ce în Transilvania și Bucovina competiția electorală a fost monopolizată de câte un partid. Apoi, aplicarea regională neuniformă a scrutinului mixt pentru Adunarea deputaților a acționat ca un factor al inechității electorale generale.

Partidul Național Român a putut obține victoria națională în primul rând datorită prezenței sale monopoliste în competiția electorală din Transilvania, regiune care a dat 203 deputați și 87 senatori, respectiv 35,87% și 43,54% din totalul mandatelor alese. Într-o proporție masivă, acestea au revenit partidului transilvănean, majoritatea lor covârșitoare fiind obținută fără exprimarea votului popular, în condițiile candidaturilor unice. Practic, Partidul Național Român nu a avut concurență în regiune, iar în acele circumscripții, puține la număr, în care a existat totuși un contracandidat, regula majorității i-a favorizat victoria. Așadar, lipsa competiției electorale autentice și scrutinul majoritar au format combinația câștigătoare pentru Partidul Național Român. E drept, statut său de partid cvasi-unic regional nu a putut fi replicat la nivel național, dar victoria sa electorală locală a fost suficientă pentru a-i asigura poziția de partid dominat al sistemului.

Asemănător au stat lucrurile și în Bucovina, unde rezultatele au confirmat poziția dominantă a partidului regional. Totuși, numărul mic al mandatelor parlamentare provenite de aici – numai 26 pentru Adunarea deputaților, adică 4,58% din total, respectiv 12 mandate senatoriale (5,02%) – nu a putut asigura Partidului Democrat al Unirii decât o clasare națională modestă, deși superioară Partidului Conservator Progresist, Partidului Socialist și Ligii Poporului din Vechiul Regat și Basarabia.

De cealaltă parte, liberalii au fost principalele victime ale aplicării acestui tip special de scrutin nu numai la nivelul național, ci și la cel regional. În Vechiul Regat și Basarabia scrutinul proporțional cu metoda d’Hondt pentru alegerea deputaților a măsurat cu acuratețe forța populară a fiecărui competitor, dar, din nou, partajarea zonală a candidaturilor și-a spus cuvântul. Deși concurați de propria disidență, liberalii i-au surclasat pe țărăniști în Vechiul Regat, însă, necandidând în Basarabia, le-au permis acestora din urmă să monopolizeze competiția electorală din această zonă, de unde a și provenit cea mai mare parte a mandatelor grupării țărăniste. La fel au stat lucrurile și în ceea ce privește competiția senatorială, chiar dacă aici scrutinul majoritar i-a ajutat pe liberali să reducă substanțial diferența față de țărăniști.

Una peste alta, alegerile parlamentare din 1919 au configurat tabloul politic al debutului României Mari, cu trei grupări politice importante – Partidul Național Român, Partidul Țărănesc și Partidul Național Liberal –, fiecare cu fieful ei regional, și, în același timp, dominat de partidul congruent idealului național, favorizat, e drept, de specificul regional al scrutinului utilizat.