Scurtă introducere

Una dintre condițiile aderării României la Uniunea Europeană a fost de a rapoarta către UE cu o frecvență anuală starea lucrurilor privind lupta anticorupție, eficiența sistemului judiciar și a organelor de aplicare a legii. Acest proces a fost posibil prin înființarea unui mecanism de cooperare și verificare[1] a progreselor înregistrate de România, în baza unor obiective specifice prestabilite. Comisia Europeană analizează aceste rapoarte și revine cu un document clarificator în care indică atât critici cât și recomandări privind activitatea analizată. Comisia își pune la dispoziție sprijinul tehnic, putând oricând să fie consultată de către statul român și să intervină pentru a ajuta autoritățile, prin acțiuni precum trimiterea unor experți în misiune.

27 iunie 2007

Primul raport MCV apare în anul aderării României și Bulgariei la Uniunea Europeană, creionând contextul politic și instituțional din momentul aderării. Raportul analizează generic situația din momentul postaderării, abordând toate domeniile în care au fost aplicate măsuri de acompaniere, cu atenție sporită privind sistemul judiciar și lupta anticorupție. Principalele informații sunt furnizate de către Guvernul României, completate cu detalii din surse precum Reprezentanța Comisiei Europene, organizații ale societății civile și asociații de expertiză. Comisia s-a documentat și pe teren, organizând misiuni în România înainte de redactare, pentru a se asigura că oferă un punct de vedere obiectiv, dar în deplină cunoștință de cauză.[2]

României îi sunt recunoscute progresele înregistrate până în acest moment, statul român aflându-se în proces de însușire a obiectivelor MCV[3]. Comisia amintește că aceste obiective sunt în strânsă legătură și că progresele înregistrate pentru fiecare dintre acestea au efecte asupra celorlalte. În raportul de față contextul este acela al recentei înființări a Agenției și a modificării Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea ANI, printr-o ordonanță de urgență a Guvernului. OUG nr. 138/2007 este publicată în contextul întârzierii operaționalizării ANI. Raportul prezintă această situație și faptul că modificarea legii „îi conferă Agenției competențele de verificare a averii, a incompatibilităților și a potențialelor conflicte de interese, cu privire la un număr mare de înalți funcționari publici și reprezentanți aleși.“[4]

23 iulie 2008

Un an mai târziu apare al doilea raport MCV, cu o structură diferită de a primului. Secțiunea dedicată reformei statului tratează rezultatele României din anul anterior, conchizând cu îmbunătățirile necesare în continuare și justificând necesitatea acestei cooperări: „În ciuda unei perioade de intense dezbateri politice și presiuni, guvernul a reușit să dea un impuls reformei și să reinstaureze o stabilitate relativă a cadrului juridic de combatere a corupției. Numirea unui nou ministru al justiției reprezintă un element important în acest sens.“[5]

După un an și jumătate de la aderare, percepția Uniunii față de ANI este reținută, așteptând rezultate palpabile pentru a putea evalua activitatea instituției. Deși statul a instituit elementele fundamentale ale unui sistem care funcționează, deciziile privind corupția sunt politizate. Comisia constată că la fiecare pas pe care România îl face în direcția bună, se declanșează o dezbatere politică internă care produce diviziuni, consolidând insecuritatea juridică. Totodată, instituțiile și organismele relevante în acest proces de reformă nu se implică în mod egal. Printre exemplele date se regăsește politizarea cazurilor de corupție de către Parlamentul României și incapacitatea sistemului judiciar de a pronunța sentințe în cazurile de corupție la nivel înalt.[6]

Comisia Europeană insistă asupra consolidării statului de drept. Argumentele fac trimitere la cetățenii români care merită să beneficieze de toate aspectele pozitive ale calității de membru al UE. Această calitate ar trebui să reprezinte traiul într-o țară fără probleme de corupție, cu încredere în statul de drept și cu premise bune pentru dezvoltarea economiei. Uniunea dorește ca România să aibă o administrație funcțională, fiind un interes extins al comunității europene. Se ține cont în raport de faptul că instituțiile românești trebuie să se adapteze schimbării, iar noile instituții să își dovedească eficacitatea într-un ritm susținut.[7]

22 iulie 2009

Cel de-al treilea raport este ajutat de contextul noilor evenimente: adoptarea noului Cod Civil și noului Cod Penal. O secțiune generoasă le este atribuită reformei sistemului judiciar și discuției despre noile Coduri, în timp ce ANI este tratată într-un capitol concentrat, dar mult mai detaliat decât în rapoartele discutate până acum. Se discută despre o instituție operațională, care a întreprins „o serie de măsuri privind declarații de avere ale membrilor guvernului, ale magistraților, ale funcționarilor care au funcții de conducere și de control și ale tuturor funcționarilor publici.“[8]

Deși MCV este un instrument de sprijin privind progresul României în vederea reformei și atingerii obiectivelor, România este singura răspunzătoare de rezultatele pe care le va înregistra și de modul în care beneficiază de ajutorul disponibil din partea Uniunii. Mecanismul nu este un scop în sine, nu înlocuiește măsurile pe care autoritățile române trebuie să și le asume pentru a alinia sistemul la standardele generale ale Uniunii.[9] Viziunea CE este obiectivă, încercând să analizeze punctele forte și vulnerabilitățile ANI. Instituției îi este recomandat să se asigure că organismele judiciare iau măsurile necesare în timp util, în privința cazurilor înaintate de ANI în baza celor trei competențe: confiscarea averilor, conflicte de interese și incompatibilități.[10] Deși ANI înaintează un număr mare de dosare în instanță, durata procesului este îndelungată, trecând câțiva ani până la aflarea unei decizii definitive și irevocabile.

Comisia admite prin intermediul acestui raport faptul că Guvernul României a prezentat propuneri importante de reformă, dar poate demonstra caracterul sustenabil al procesului de reformă ce vizează sistemul judiciar doar dacă acesta rămâne nepolitizat. Astfel, toți actorii implicați trebuie să colaboreze în vederea scopului comun, pentru ca sistemul judiciar să poată funcționa transparent și independent. Este importantă și eficiența acestui sistem, care trebuie să desfășoare anchete imparțiale privind cazurile suspectate de corupție, luând hotărâri corecte.[11]

20 iulie 2010

Anul 2010 îi aduce României un raport preponderent negativ, primul care indică deficiențe clare în eforturile de a îndeplini obiectivele MCV. „România nu a demonstrat un angajament politic suficient de a sprijini procesul de reformă și de a imprima direcția acestui proces“.[12] Comisia ia în calcul și contextul politic al acestor deficiențe, reforma legislativă majoră, adoptarea în Parlament a Codului de procedură civilă și a Codului de procedură penală, la 22 iunie 2010.[13]

Comisia face trimitere la momentul aprilie 2010, când CCR a declarat neconstituționale articole din Legea nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea ANI. Senatul adoptă o nouă lege, nr. 176/2010, care modifică și completează legea inițială. În raportul MCV apare îngrijorarea că această lege poate compromite eficacitatea procesului de verificare, de sancționare și de confiscare a bunurilor nejustificate.[14] Comisia consideră că noua lege întrerupe evoluția încurajatoare a ANI și nu este conformă cu angajamentele asumate de România la momentul aderării.

În acest context legislativ, Comisia consideră că sunt amenințate progresele importante făcute de ANI în procesul de luptă anticorupție, noua lege reprezentând un pas înapoi. În continuare rămân o amenințare și procesele de lungă durată, așa cum indica raportul anterior. Deciziile definitive și irevocabile sunt puține, iar excepțiile de neconstituționalitate întârzie judecarea cauzelor de corupție la nivel înalt. O altă situație problematică este aceea care vizează proiectul de lege prin care se elimină obligativitatea suspendării procedurilor judiciare atunci când sunt invocate excepții de neconstituționalitate și care așteaptă să fie adoptat în Parlament.[15]

Pornind de la o analiză care nu pune România într-o imagine bună, Comisia face noi recomandări, de această dată mai multe și mai bine structurate. Agenția se află în vizorul CE, o serie de recomandări având ca subiect îmbunătățirea activității instituției. Deoarece Comisia s-a exprimat în repetate rânduri că noua lege ANI e un pas înapoi privind procesul de reformă, raportul recomandă în continuare corectarea acestei legi conform angajamentelor asumate de România în actul de aderare. Este foarte important ca Agenția Națională de Integritate să își dezvolte și să își extindă activitatea, iar statului român îi este recomandat să o susțină și promoveze în continuare, în special prin modificări ale dispozițiilor legislative privind Consiliul Național de Integritate[16].

Discursul MCV în cadrul rapoartelor anterioare era echilibrat dar totuși rezervat, dat fiind faptul că România era la început de drum în procesul de reformă. Putem observa că în cadrul raportului din iulie 2010[17] discursul ia o formă vehementă, atrăgând atenția asupra faptului că a trecut o perioadă de timp suficientă pentru schimbări majore care nu au avut loc. România nu și-a îndeplinit până în acest moment angajamentul luat față de Uniunea Europeană în momentul aderării. Comisia nu consideră că statul român trebuia să îndeplinească deja obiectivele MCV, ci că progresul înregistrat în anii postaderare este nesemnificativ față de așteptările existente.

20 iulie 2011

Raportul MCV din iulie 2011[18] marchează o perioadă de încercări pentru statul român. Peste un an de la acest raport, când se vor împlini cinci ani de la înființarea MCV, va avea loc o evaluare globală privind progresele României, iar raportul de față formulează o serie de recomandări care să ajute statul român în pregătirile ce vor avea loc. Spre deosebire de raportul anterior, cel de față punctează faptul că de la ultima evaluare România a luat măsuri importante pentru a îmbunătăți eficiența procedurilor judiciare.[19]

În discuția despre lupta anticorupție Comisia amintește cât de important este rolul Parlamentului. Sprijinul politic pe care instituția legislativă îl poate acorda celorlalte instituții implicate în acest proces este esențial. Există cazuri care dovedesc că o astfel de luptă poate fi de succes dacă autoritățile implicate cooperează și se susțin reciproc. Deși Comisia Europeană a făcut o recomandare similară în raportul anterior care viza Parlamentul, în ultimul an evaluat acesta „a votat împotriva începerii urmăririi penale pentru acuzații de corupție împotriva unui fost ministru, actualmente membru al Parlamentului, a refuzat să aprobe cererile de percheziție în cadrul unei alte anchete, aflată în curs, și a refuzat arestarea preventivă a unui alt membru al Parlamentului.“[20]

Activitatea Agenției este analizată în cadrul capitolului privind lupta anticorupție. Sunt punctate rezultatele bune ale instituției, care a înaintat o serie de cazuri instanțelor de judecată, din toate categorille de competență pe care le deține: confiscări de avere, conflicte de interese și incompatibilități. Sigur că aceștia sunt doar primii pași, așteptările Comisiei din partea acestei instituții fiind mult mai mari. Comisia exemplifică faptul că din 82 de decizii de incompatibilitate care au fost confirmate de instanțele de judecată, au fost aplicate doar 14 sancțiuni de către comisiile disciplinare. Toate acestea au rezultat în cinci demiteri și cinci avertismente.

Raportul MCV din iulie 2011 aduce în discuție comisiile de cercetare a averilor create în temeiul Legii ANI revizuite, la nivelul curților de apel. Comisia Europeană consideră că procedura care implică hotărârea acestor comisii de cercetare în privința fondului cazurilor transmise de ANI duce la întârzieri mari în luarea unor decizii și se suprapun peste rolul curților de apel care dețin de fapt competența rezolvării cazulor ANI. Prin urmare, efectele legii nr. 176/2010 cauzează dificultăți ale sistemului juridic și proceduri îngreunate. Recomandările Comisiei în acest sens sunt de a se face cât mai curând modificări la nivel legislativ, astfel încât Agenția să poate face recurs la hotărârile Comisiei de cercetare a averilor.[21]

Acest raport prezintă o secțiune nouă de recomandări, numită Integritate și dedicată doar Agenției. În cadrul acesteia indică direcții clare care pot ajuta România să pregătească evaluarea globală din iulie 2012. Faptul că recomandările Comisiei privind Agenția nu mai sunt incluse în capitolul „lupta împotriva corupției“ ci într-un nou capitol dedicat, este o dovadă că acest concept de integritate începe să devină un principiu important pentru statul român. Dacă până în momentul aderării chestiunea integrității era străină sistemului juridic românesc, odată cu rapoartele MCV putem observa cum această tendință prinde contur și cum în anul 2011 se discută despre o Agenție complet operațională, cu rezultate de impact.

18 iulie 2012

Pe parcursul discuției menționam că anul 2012 va însemna pentru România mai mult decât până acum, la cinci ani după aderare evaluându-se dacă obiectivele MCV au fost atinse. Evaluarea este însoțită de un raport tehnic care prezintă cele mai importante progrese făcute de România. Comisia face cunoscut faptul că acest raport este adoptat într-un moment de încercare, deoarece la nivel internațional se pun întrebări legate de respectarea statului de drept și de independența sistemului judiciar în statul român.[22] Introducerea punctează faptul că Guvernul României a adoptat recent anumite măsuri care au generat preocupare în rândul statelor membre ale Uniunii, privind respectarea principiilor fundamentale.[23]

Evaluarea generală prezintă situația de facto, România înregistrând rezultate esențiale în fiecare direcție de reformă MCV. Deși anumite situații recente au pus probleme acestui proces, nu pot fi anulate acțiunile concrete de până acum, acțiuni la care Direcția Națională Anticorupție și Agenția Națională de Integritate sunt recunoscute ca instituții care au contribuit decisiv. Cu toate aceste eforturi semnificative, celor două instituții angajate puternic în lupta împotriva corupției li s-a contestat de mai multe ori autoritatea și temeiul juridic.[24] CE recunoaște eforturile instituțiilor mai sus menționate ca fiind eficiente în lupta anticorupție, însă constată că piedicile în calea unor rezultate și mai bune vin din interiorul sistemului.

În cadrul capitolului care prezintă analiza asupra combaterii corupției, Agenția are un subcapitol dedicat, numit Integritate. Analizând discursul Comisiei Europene observăm că în continuare instiuția se bucură de recunoaștere și susținere din partea reprezentanților Uniunii. Discursul Comisiei în privința rezultatelor mai slabe ale Agenției este unul îndreptat mai degrabă către amenințări din interiorul sistemului pe care instituția le-a întâmpinat, nu pe slăbiciuni proprii. Comisia consideră că rezultatele Agenției ar fi fost mai semnificative dacă progresele acesteia nu erau încetinite de diferite obstacole întâmpinate în interiorul sistemului.[25]

Comisia conchide asupra faptului că România nu a prezentat încă progresele necesare pentru a îndeplini obiectivele MCV prestabilite. Pentru ca intervenția MCV să nu mai fie necesară, autoritățile române trebuie să demonstreze că progresul este incontestabil. Statul român trebuie să demonstreze un caracter durabil, Comisia așteptând cu interes finalizarea procesului MCV în România. În aceste condiții, un nou raport va fi relevant la finalul anului 2012.[26] Recomandările făcute de Comisie indică faptul că cel mai important este ca Guvernul și instituțiile principale din statul român să militeze pentru statul de drept și pentru independența sistemului judiciar, prin adoptarea unor măsuri urgente și eficiente.[27]

30 ianuarie 2013

Următorul raport MCV a fost întocmit pentru o perioadă de șase luni de la ultima evaluare. Evaluarea din 2013 debutează cu mențiunea că din cele zece recomandări făcute de Comisie în raportul anterior, o parte au fost aplicate, privind restabilirea statului de drept și a independenței sistemului judiciar.[28] Privind chestiunea integrității, Comisia afirmă că „persoanele aflate în funcții de conducere trebuie să demonstreze că îndeplinesc standarde ridicate în materie de integritate. În cazul în care autoritățile judiciare constată că această condiție nu este îndeplinită, nerespectarea hotărârilor judecătorești implică o lipsă de respect față de statul de drept.“[29]

Instituțiile vizate în această precizare sunt Parlamentul și Guvernul, despre care Comisia consideră că nu au respectat pe deplin acest principiu. CE consideră că este important ca membrii acestor două instituții să fie exemple pentru opinia publică privind respectarea normelor de integritate. Discutând despre credibilitatea Parlamentului, instituția are nevoie de proceduri mai clare privind gestionarea dosarelor în care membrii săi sunt acuzați de corupție sau lipsă de integritate. Privind raportul dintre Parlament și ANI, Comisia recomandă ca Parlamentul să recunoască Agenția ca singura instituție cu autoritatea de a verifica posibilele incompatibilități ale funcționarilor. Totodată, se consideră că Parlamentul contestă hotărâri judecătorești, ceea ce duce uneori la sesizarea Curții Constituționale de către Consiliul Superior al Magistraturii.[30]

În continuare există o preocupare a Comisiei față de slăbiciunile Agenției, prezentate tot ca și amenințări din interiorul sistemului. Conchizând asupra raportului din ianuarie 2013, Comisia recomandă accelerarea procesului de îndeplinire a obiectivelor MCV de către România, concentrându-se pe reforma sistemului judiciar și pe procesul de luptă împotriva corupției. Astfel, raportul de față a fost unul intermediar, cu scopul de a grăbi procesul de formă din România și de a da un semnal de alarmă privind situația delicată în care statul român se afla la acel moment.

22 ianuarie 2014

Avem de-a face cu un nou subcapitol în raportul din 2014, numit Cadrul de integritate, redat de instituții și norme care se asigură că mijloacele de prevenție și sancționare ale corupției și sunt puse în aplicare de către autoritățile responsabile. Accentul Comisiei este pus pe atacurile cu care s-a confruntat conducerea Agenției în ultimul an și care coincideau cu cazurile pe care ANI le pornise împotriva anumitor oameni politici. Deși Comisia constantă că instanțele s-au familiarizat cu cadrul de integritate, în continuare există o problemă de jurisprudență neuniformă la nivelul curților de apel dar și al Înaltei Curți de Casație și Justiție. Există hotărâri contradictorii, iar procedurile de derulare a dosarelor în instanță durează foarte mult.[31]

În continuare se consideră că Parlamentul încearcă subminarea eficacității acestui cadru de integritate, modificând norme ce reglementează incompatibilitatea în cazul reprezentanților aleși la nivel local și încercările mai recente de modificare a Codului penal. Parlamentul este instituția care îi pune probleme Agenției, prin refuzul de a pune în aplicare o decizie pronunțată asupra unui caz ANI prin hotărâre judecătorească.[32] Prezentul raport este unul mai îngăduitor, cu accent pe progresele realizate de România în perioada parcursă de la ultima evaluare. Sunt aduse în discuție și chestiunile delicate și amenințările care în continuare există, însă pentru acestea sunt formulate noi recomandări, cu mențiunea că ritmul implementării acestora trebuie să fie unul mai accelerat.

28 ianuarie 2015

Raportul Comisiei urmărește să identifice domeniile în care anumite reforme au devenit ireversibile.[33] În urma unor sondaje de opinie tip Eurobarometru, aplicate în toamna anului 2014, a reieșit faptul că importanța MCV a fost recunoscută în rândul societății românești. Opinia publică apreciază momentul aderării la UE ca pe un demers de încredere important privind lupta anticorupție și independența sistemului judiciar din România. Odată cu creșterea încrederii opiniei publice în MCV, a crescut și în privința instituțiilor însărcinate cu îndeplinirea obiectivelor.[34]

ANI a continuat cu rezultatele bune, numărul de cazuri crescând considerabil în 2014. „294 cazuri de incompatibilitate, 161 conflicte de interese, 29 cazuri privind constatarea unor diferențe nejustificate între averea dobândită și veniturile realizate și 29 cazuri referitoare la constatarea indiciilor privind săvârșirea unor fapte penale“[35]. Deși se luptă cu contestarea majorității cazurilor ajunse în instanță, ANI reușește să obțină câștig de cauză pentru aproape toate acestea. Progresul este posibil odată cu implementarea sistemului informatic numit PREVENT, care verifică ex ante posibila existență a unor conflicte de interese în domeniul achizițiilor publice.[36]

În loc de încheiere

Analiza rapoartelor MCV din perioada 2007-2015 evidențiază progresele și încercările statului român privind atingerea obiectivelor de membru. În continuare există amenințări privind independența sistemului judiciar din România, din cauza unor situații de rezistență la măsurile de integritate și anticorupție. Acestea au fost conturate de momentul modificării netransparente a Codului penal, în decembrie 2013, imagine care atrage ideea că procesul de reformă din România nu poate fi durabil. Comisia a tratat ANI cu același tip de discurs pe parcursul celor nouă rapoarte, oferindu-i susținere și încredere. Necesitatea UE de a justifica existența ANI este nevoia de o instituție europeană model, capabilă de progres într-un stat cu mari încercări.

Chestiunea reformei în contextul luptei anticorupție este un aspect care diferă în funcție de sistemul politic. Deși fiecare exemplu necesită o soluție particulară, problema poate fi înțeleasă doar dacă este studiată în profunzime. Problema nu ține doar de alegerile politice făcute, ci și de așteptările setate la început. Este important să plecăm la drum cu întrebarea ce ne așteptăm să realizeze reformele anticorupție și cum ne putem da seama dacă au succes? Această discuție nu va oferi soluția perfectă, însă această abordare oferă perspective asupra modului de a alege între măsuri de reformă familiare, îmbinate adecvat în contextul particular al contrastului instituțional.[37]

BIBLIOGRAFIE

Surse primare

1. Decizia 2006/928/CE a Comisiei din 13 decembrie 2006 de stabilire a unui mecanism de cooperare și de verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective specifice în domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției (Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, L 354, 14.12.2006).

2. Raport anual de activitate (Agenția Națională de Integritate, 2014).

3. Raport al Comisiei către Parlamentul European și Consiliu privind evoluția măsurilor de acompaniere în România după aderare, (Comisia Comunităților Europene, Bruxelles, 27.06.2007)

4. Raport al Comisiei către Parlamentul European și Consiliu privind evoluția măsurilor de acompaniere în România după aderare, (Comisia Comunităților Europene, Bruxelles, 27.06.2007).

5. Raport al Comisiei către Parlamentul European și Consiliu privind progresele realizate de România în cadrul Mecanismului de cooperare și verificare (Comisia Comunităților Europene, Bruxelles, 20.7.2010).

6. Raport al Comisiei către Parlamentul European și Consiliu privind progresele realizate de România în cadrul mecanismului de cooperare și verificare (Comisia Comunităților Europene, Bruxelles, 20.7.2011).

7. Raport al Comisiei către Parlamentul European și Consiliu privind progresele realizate de România în cadrul mecanismului de cooperare și verificare (Comisia Comunităților Europene, Bruxelles, 18.7.2012).

8. Raport al Comisiei către Parlamentul European și Consiliu privind progresele realizate de România în cadrul Mecanismului de cooperare și verificare (Comisia Comunităților Europene, Bruxelles, 30.1.2013).

9. Raport al Comisiei către Parlamentul European și Consiliu privind progresele realizate de România în cadrul mecanismului de cooperare și verificare (Comisia Comunităților Europene, Bruxelles, 22.1.2014).

10. Raport al Comisiei către Parlamentul European și Consiliu privind progresele realizate de România în cadrul mecanismului de cooperare și verificare (Comisia Comunităților Europene, Bruxelles, 28.1.2015).

Lucrări de specialitate

1. Laura, Ștefan și Septimius, Pârvu, Conflicte de interese și incompatibilități în România (Expert Forum, București, România, 2013)

2. Michael, Johnston, Syndromes of Corruption: Wealth, Power and Democracy (Cambridge University Press, UK, 2005).

3. Brian Z., Tamanaha, On the Rule of the Law. History, Politics, Theory (Cambridge University Press, 2004).

 

NOTE