1. Introducere

Reforma constituțională reprezintă o operațiune complexă, de natură politică și juridică, ce presupune modificarea principiilor care reglementează exercitarea puterii politice într-un stat, în acord cu evoluția societății. Dinamica reformei constituționale în România a fost determinată, în mare măsură, de evoluțiile de la nivel european, cu atât mai mult cu cât revizuirea Constituției României[1] în anul 2003 s-a desfășurat sub imperativul extern al aderării la NATO și UE, în 2004, respectiv 2007. Dezbaterile privind natura regimului politic au fost abandonate[2], iar lipsa unor clarificări în această materie a condus, inevitabil, la acutizarea conflictelor între instituții.

Din aceste rațiuni, demersul nostru este centrat asupra celor două abordări cristalizate după referendumul din 2009 privind abolirea bicameralismului și reducerea numărului de parlamentari la cel mult 300, concretizate la nivelul celor două propuneri de revizuire a Constituției formulate: proiectul inițiat de Președintele României, la propunerea Guvernului, în anul 2011, și propunerea legislativă inițiată de membrii comisiei comune a Senatului și Camerei Deputaților, în anul 2014. Dincolo de conflictul dintre cele două ramuri ale puterii statale, care se reflectă, în principal, asupra reglementării regimului politic consacrat de legea fundamentală, cele două proiecte diferă și în privința respectării rezultatului referendumului din 2009.

Ceea ce ne propunem în prezentul studiu este o analiză a celor două propuneri de revizuire a Constituției prin prisma modului în care se poziționează în raport cu rezultatele referendumului din 2009 și cu ideea de clarificare a regimului politic. Totuși, din rațiuni epistemologice suntem de părere că ar fi necesare unele delimitări conceptuale cu privire la referendum, motiv pentru care vom prezenta reperele teoretice cele mai importante pentru demersul nostru.

2. Considerații generale privind referendumul

Din punct de vedere semantic, ne putem întreba dacă există o distincție între noțiunea de referendum și cea de plebiscit. Prin referendum înțelegem o „consultare directă a cetățenilor, chemați să se pronunțe, prin vot, asupra unui proiect de lege de o deosebită importanță pentru stat sau asupra unor probleme de interes general“.[3] Totuși, termenul de plebiscit desemnează o „consultare prealabilă a cetățenilor, care urmează să se pronunțe prin «da» sau «nu» asupra unui proiect de lege sau a unui act de stat de o importanță deosebită“.[4] Diferența aproape insesizabilă dintre cele două noțiuni face ca în prezent acestea să fie utilizate interschimbabil.[5]

Putem defini referendumul ca fiind acel instrument de exercitare a suveranității care constă în libera manifestare a voinței populare în legătură cu problema care face obiectul consultării. În acest sens, referendumul are o natură dualistă, depotrivă politică și juridică. Dimensiunea politică a referendumului rezidă în aceea că sarcina declanșării plebiscitului și stabilirii întrebării adresate cetățenilor revine, de regulă, instituțiilor politice ale statului. Natura juridică a referendumului îi conferă acestei operațiuni un caracter cvasidirect, întrucât populația cu drept de vot își exprimă opțiunea suverană pentru o cale de soluționare a problemei supuse atenției.

Unii autori califică referendumul ca fiind o formă de manifestare a democrației directe, ori în aceste condiții ar trebui, în opinia lui Sartori[6], să aibă o aplicare excepțională, pentru a nu veni în contradicție cu principiul democrației reprezentative. S-a exprimat și opinia[7] potrivit căreia recursul la o astfel de consultare ar suprima „democrația parlamentară“, „înlăturând organul reprezentativ“ din procesul legislativ. Cu toate că putem admite un potențial pericol al „derivei plebiscitare“, considerăm argumentul lezării autorității reprezentative ca fiind desuet în contextul în care regimurile politice democratice nu mai pot fi clasificate după vechea paradigmă, iar unii autori[8] încadrează deja statul român în categoria democrațiilor semi-directe sau participative.

Ca reglementare în sistemul de drept al României, referendumul este guvernat de dispoziții de ordin constituțional, cuprinse în legea fundamentală, și normele organice ale Legii nr. 3/2000 privind organizarea și desfășurarea referendumului.[9] Astfel, Constituția consacră în conținutul art. 2 alin. (1) faptul că „suveranitatea națională aparține poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative, [...] precum și prin referendum“. Această normă este reluată în dispozițiile art. 1 din Legea nr. 3/2000, în vreme ce art. 2 alin. (1) din același act normativ arată că „referendumul național constituie forma și mijlocul de consultare directă și de exprimare a voinței suverane a poporului român“. Așadar, titularul sau depozitarul suveranității naționale este poporul român, care își poate manifesta voința suverană în două moduri: fie în mod indirect, prin intermediul organelor sale reprezentative, fie în mod direct, prin referendum.

Potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 3/2000, poporul își exprimă, prin referendum național, voința suverană „cu privire la: a) revizuirea Constituției; b) demiterea Președintelui României; c) probleme de interes național“. În funcție de modul în care produce efecte, referendumul poate avea caracter decizional (de pildă, referendumul organizat în cadrul procedurii de revizuire a Constituției, respectiv de suspendare a Președintelui României) sau consultativ (atunci când are în vedere probleme de interes național). Referendumul decizional produce efecte juridice directe (demiterea Președintelui), în vreme ce unul consultativ presupune intervenția legiuitorului pentru a transpune voința suverană a poporului într-un text de lege corespunzător.

3. Particularități privind referendumul din 2009

Referendumul din 2009 privind trecerea la un parlament unicameral și reducerea numărului de parlamentari la cel mult 300 de persoane a fost declanșat de Președintele României ca urmare a reperelor trasate de raportul întocmit de Comisia prezidențială pentru analiza regimului politic și constituțional din România, prezidată de profesorul Ioan Stanomir. Trebuie spus că în cadrul acestui raport au fost evidențiate atât avantajele unicameralismului, cât și alternativa ca Senatul României să fie supus unei diferențieri sub aspect funcțional în raport cu Camera Deputaților.

Rezultatul referendumului a fost validat prin hotărârea[10] Curții Constituționale a României, reținându-se că „majoritatea participanților la vot a ales la ambele întrebări răspunsul afirmativ“, respectiv 72,31% dintre voturile au fost valabil exprimate în favoarea trecerii la un parlament unicameral, iar 83,31% au fost exprimate pentru reducerea numărului de parlamentari la cel mult 300 de persoane. Prezența la urne a fost de 50,94% din numărul de persoane înscrise pe listele electorale permanente, „număr suficient ca referendumul să fie declarat valabil în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 3/2000“.

Chestiunea aplicării rezultatelor referendumului din 2009 a generat importante controverse, fiind criticată însăși organizarea unei asemenea consultări. În acest sens, unii autori[11] au invocat dispozițiile art. 69 alin. (2) din Constituție, care statuează că „orice mandat imperativ este nul“ și, pe cale de consecință, Parlamentul nu poate fi ținut să implementeze rezultatul plebiscitului. Cu toate acestea, articolul amintit reglementează, așa cum arată și denumirea marginală, mandatul reprezentativ al deputaților și senatorilor, nicidecum efectele unui referendum. În ce ne privește, apreciem ca fiind inadmisibilă subordonarea referendumului, ca instrument constituțional de exercitare a suveranității, voinței unei autorități reprezentative, fie ea chiar organul reprezentativ suprem – Parlamentul României, cu care s-a arătat[12] că împarte o „egală legitimitate“.

Alți autori[13] au criticat forma sub care a fost derulată consultarea prin referendum, și nu fondul problemei supuse atenției cetățenilor, denunțând organizarea acestui plebiscit simultan cu alegerile prezidențiale și fără consultarea prealabilă a teoreticienilor.

Alți opozanți[14] ai referendumului au invocat caracterul consultativ al acestuia, însă Curtea Constituțională a reținut într-o decizie că numai efectele referendumului trebuie legate de natura acestuia, nu și respectarea rezultatelor acestuia. În acest sens, un referendum decizional va produce efecte directe (cum ar fi demiterea Președintelui sau revizuirea Constituției), în timp ce unul consultativ va presupune în mod necesar intervenția organului ales pentru concretizarea voinței suverane. Per a contrario, dacă am corela aplicabilitatea rezultatelor unui referendum cu caracterul acestuia, Curtea a reținut pe bună dreptate că această consultare ar fi redusă la natura juridică a unui simplu sondaj de opinie.[15]

4. Analiză comparativă: proiectele de revizuire din 2011 și 2014

După cum am amintit anterior, referendumul din 2009 a fost urmat de două propuneri de revizuire, corespunzătoare celor două abordări ale actorilor politici din cadrul instituțiilor statului român. Ambiguitatea reglementării regimului politic în Constituție a generat un conflict notoriu între palate[16], care a culminat în două rânduri cu suspendarea Președintelui. Deși Președintele și Parlamentul au susținut viziuni fundamental diferite în privința modificărilor care ar trebui aduse Constituției, ambele instituții au recunoscut necesitatea unor clarificări ale regimului politic.

Pe de o parte, proiectul de revizuire[17] inițiat de Președintele României în 2011 urmărea să pună „în aplicare voința suverană a poporului“ exprimată la referendumul pentru trecerea la un parlament unicameral și reducerea numărului parlamentarilor din 2009, precum și o clarificare a configurării instituționale, în sensul instituirii unui sistem de „checks and balances“ între puterea legislativă și cea executivă, așa cum se arată în expunerea de motive.[18] De altfel, viziunea care a fundamentat acest proiect a avut la bază modelul unui regim semiprezidențial consolidat față de forma în care a fost acesta consacrat în Constituție – în prezent, statul român este organizat după un model semiprezidențial atenuat sau parlamentarizat[19], spre deosebire de regimul din Franța.

Pe de altă parte, propunerea legislativă[20] de revizuire inițiată în 2014 de deputați și senatori a prezentat o viziune diametral opusă celei propuse în 2011, ignorând consultarea populară din 2009 și concentrându-se asupra reducerii prerogativelor Președintelui. Potrivit expunerii de motive[21] formulate de parlamentarii inițiatori, această propunere a constituit „rezultatul unei largi consultări populare“, precum și al „nașterii unui «patriotism constituțional»“. În acest sens, un rol central în elaborarea propunerii legislative i-a revenit Forumului Constituțional, autorul a „34 dintre cele aproximativ 130 amendamente adoptate“.

4.1. Reducerea numărului de parlamentari. Unicameralism sau bicameralism?

Proiectul de revizuire din 2011 consacra trecerea la un parlament unicameral [art. 61 alin. (2)] și un număr de parlamentari redus la cel mult 300 de persoane [art. 62 alin. (3)]. În această nouă configurație instituțională, abolirea bicameralismului a presupus și modificarea procedurii de dezbatere și adoptare a propunerilor legislative și a proiectelor de legi, în sensul ca acestea să fie dezbătute în două lecturi succesive, la distanță de cel puțin 30 de zile, la prima lectură urmând a se vota pe articole, iar la cea de-a doua pe articole și pe întreaga lege. În mod excepțional, Parlamentul „aproba, cu majoritatea voturilor membrilor prezenți, reducerea termenului de 30 de zile și adoptarea unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative în procedură de urgență“.

Propunerea de revizuire din 2014 menține bicameralismul și limitează numărul de deputați la cel mult 300 de persoane. Această reglementare a fost criticată de Curtea Constituțională în considerarea faptului că o asemenea normă nu ar trebui consacrată la rang constituțional, dar și din cauza lipsei unor prevederi similare în materia numărului de senatori.[22] Mai mult, în doctrină s-a exprimat opinia că întreaga propunere de revizuire ar fi fost elaborată doar pentru a împiedica trecerea la unicameralism și reducerea numărului de parlamentari.[23]

4.2. Președintele și Guvernul

S-a admis în literatura de specialitate că executivul României este unul bicefal, condus de Președinte și Guvern.[24] Președintele are un rol aparte în cadrul constituțional actual, fiind șef al statului și exercitând atribuții în mai multe domenii, precum și funcția de mediator între puterile statului, și între stat și societate. Cu toate acestea, prerogativele sale ca șef al executivului sunt limitate, majoritatea fiind rezervate Guvernului.

a. Rolul Președintelui României

Modelul semiprezidențial din 2011 menține poziția Președintelui ca șef al executivului, dar nu sporește considerabil prerogativele acestuia. Cele mai importante modificări au avut în vedere numirea sau revocarea miniștrilor, procedura suspendării și asigurarea interimatului funcției. În schimb, abordarea parlamentară din 2014 a urmărit eliminarea Președintelui din cadrul puterii executive și încredințarea rolului de șef al executivului în mod exclusiv către Prim-ministru.

Sub acest aspect, textul inițial al propunerii de revizuire, anterior definitivării acestuia și transmiterii către Curtea Constituțională la începutul anului 2014, modifica prevederile art. 1 alin. (4) din Constituție în sensul enumerării instituțiilor care compun puterile statului: „Puterea legislativă este reprezentată de Parlament, puterea executivă este reprezentată de Guvern și de celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, iar puterea judecătorească este reprezentată de Înalta Curte de Casație și Justiție și de celelalte instanțe judecătorești“.

Cu privire la acest aspect, s-a remarcat și în doctrină[25] că Titlul III era intitulat „Autoritățile publice“, fiind inclus aici și Capitolul II, denumit „Președintele României“, ori noul text nu îi consacra apartenența la puterea executivă, „deși, prin prerogativele sale, are această configurație constituțională, în România fiind o putere executivă bicefală“, exprimându-se opinia potrivit căreia adăugarea sintagmei „este șef al statului“ în conținutul art. 80 alin. (1) nu poate însemna eliminarea acestuia din cadrul puterii executive, întrucât statul însuși este organizat potrivit principiului separației puterilor, ori în aceste condiții, „neincluderea Președintelui în niciuna din cele trei puteri și atribuirea calității de șef al statului îl situează deasupra puterilor statului, ceea ce este inadmisibil într-un stat de drept și într-o democrație constituțională“.

b. Mandatul Președintelui. Suspendarea, interimatul și vacanța funcției

Proiectul de revizuire din 2011 a propus modificarea art. 95 alin. (1) în sensul ca avizul dat de Curtea Constituțională să aibă caracter obligatoriu, și să aibă în vedere îndeplinirea temeiului legal impus pentru declanșarea procedurii, respectiv gravitatea faptelor și încălcarea Constituției. Astfel, un aviz favorabil ar fi permis continuarea procedurii de suspendare inițiate în Parlament, iar avizul negativ ar fi atras încetarea procedurii.

În materia interimatului funcției de Președinte, proiectul din 2011 a propus ca acesta să fie asigurat de președintele Parlamentului, funcție rezultată din abolirea bicameralismului, precum și interzicerea exercitării atribuțiilor prevăzute la art. 85 alin. (1) și art. 103 pe durata interimatului (cu menținerea interdicției asupra art. 88-90, aflată în vigoare), cu excepția suspendării de drept prevăzute de art. 96 alin. (3), pentru periaoda cuprinsă între data punerii sub acuzare și demitere. Mai mult, s-a propus ca termenul în care Guvernul trebuie să organizeze alegerile în ipoteza vacanței funcției de Președinte să fie redus de la 3 luni la 60 de zile [art. 98 alin. (1) și (2)].

Pe de altă parte, propunerea din 2014 a vizat revenirea la o durată a mandatului de 4 ani și dizolvarea Parlamentului în ipoteza în care propunerea de demitere a Președintelui nu întrunește majoritatea voturilor valabil exprimate în cadrul unui referendum valid, urmând ca în termen de 45 de zile să fie organizate alegeri anticipate.

c. Raporturile dintre Președinte și Guvern

În materia învestituirii, proiectul din 2011 înlocuia termenul de 60 de zile prevăzut la art. 89 alin. (1) în materia acordării votului de încredere pentru Guvernul, sub sancțiunea dizolvării Parlamentului în condițiile respingerii a două propuneri de candidați pentru funcția de prim-ministru, cu un termen mai scurt, de 45 de zile. În situația în care candidatul nominalizat pentru funcția de prim-ministru nu cere, în termen de 10 zile, votul de încredere al Parlamentului asupra programului și a întregii liste a Guvernului, acesta urma să fie considerat respins, împreună cu programul și lista membrilor propuși pentru Guvern, iar Președintele trebuia să desemneze un alt candidat [art. 103 alin. (2)]. Curtea Constituțională a apreciat că această modificare se află în acord cu specificul normelor de loialitate constituțională, înțelese ca „prelungire a principiului separației și echilibrului puterilor în stat“.[26]

În această privință, comisia parlamentară a propus în 2014 o reglementare mai ridigidă, în sensul ca Președintele să fie ținut să-l desemneze „drept candidat pentru funcția de prim-ministru pe reprezentantul propus de partidul politic, respectiv de alianța politică participante la alegeri care au obținut cel mai mare număr de mandate parlamentare (sau voturi, în caz de egalitate), potrivit rezultatului oficial al alegerilor“. Curtea Constituțională a constatat neconstituționalitatea acestei propuneri de modificare, arătând că încalcă limitele revizuirii prin aceea că îi conferă unei minorități parlamentare dreptul de a desemna, în toate cazurile, candidatul la funcția de prim-ministru, fiind ignorată posibilitatea ca alte partide să formeze o majoritate în Parlament, or acest lucru periclitează însăși dreptul de vot și lipsește Guvernul de legitimitate.

Modelul semiprezidențial propus în 2011 prevedea necesitatea ca propunerea formulată de prim-ministru cu privire la numirea sau revocarea unui ministru să fie precedată de consultarea prealabilă a Președintelui. În schimb, abordarea parlamentară din 2014 a propus limitarea rolului Președintelui în numirea Guvernului: proiectul propus prevedea ca Președinte să nu poată refuza propunerea prim-ministrului de revocare și numire a unor membri ai Guvernului. Cu privire la acest aspect, Curtea Constituțională a recomandat reformularea dispozițiilor în sensul ca refuzul Președintelui să fie întemeiat pe neîndeplinirea condițiilor legale.

Un alt aspect controversat care a fost inclus în propunerea din 2014 îl constituie partajarea competenței de reprezentare a României la reuniunile instituțiilor Uniunii Europene. Astfel, s-a propus ca Președintele să reprezinte statul român la reuniunile având ca temă relațiile externe, politica de securitate comună și modificarea sau completarea tratatelor constitutive ale UE, urmând ca Guvernul să asigure reprezentarea la restul reuniunilor. Această partajare a fost criticată de Curtea Constituțională întrucât ar impune ca, în ipoteza unor reuniuni cu tematică mixtă, Președintele să fie ținut să asigure reprezentarea la anumite puncte de pe ordinea de zi, iar Guvernul la celelalte, or acest lucru ar fi inadmisibil.

De altfel, această problemă a făcut obiectul unei alte decizii[27] a Curții Constituționale, prin care s-a stabilit că „Președintele României participă la reuniunile Consiliului European în calitate de șef al statului[, această atribuție putând] fi delegată [...] în mod expres, primului-ministru“. În egală măsură, s-a reținut că „partajarea propusă de declarație este imposibilă în practică, având în vedere că nicio reuniune a Consiliului European nu tratează în exclusivitate probleme de politică economică, socială, bugetară în sensul reținut de declarația menționată“, făcându-se referire la declarația[28] adoptată de Parlament, denunțat a fi un „act esențialmente politic, fără consecințe juridice, prin care [s-]a stabilit ca «Primul-ministru să aibă precădere în a reprezenta România și a participa la procesul decizional al Consiliului European»“.

5. Concluzii

Întemeindu-se pe dispozițiile art. 2 alin. (1) din Constituție, Parlamentul României a ales să se prevaleze, într-o manieră eclectică, de prevederile tezei a II-a a alineatului amintit, ignorând norma care stabilește că „suveranitatea națională aparține poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative, [...] precum și prin referendum“. Cu toate că titularul suveranității naționale este, de jure, poporul român, clasa politică și-a asumat de facto prerogativele suverane, refuzând să dea curs voinței exprimate în cadrul referendumului din 2009, deși legea supremă îi recunoaște statutul ca instrument de exercitare a suveranității.

În opinia noastră, chestiunea trecerii la un legislativ unicameral și a reducerii numărului de parlamentari reprezintă un nod gordian peste care nu se va putea trece în cadrul unui proces de revizuire a Constituției. Cu toate acestea, succesul reformei constituționale depinde într-o foarte mare măsură de reușita unei ample reforme politice, care să înlăture fenomenul vandalismului constituțional prin care s-a împiedicat respectarea referendumului din 2009.

 

BIBLIOGRAFIE

Cărți și articole de specialitate:

1. Ștefan DEACONU, „Necesitatea unei schimbări constituționale și riscurile propunerii actuale de revizuire a Constituției“, Dreptul, nr. 8/2014

2. Bogdan DIMA, „Parlament bicameral versus parlament unicameral“, Sfera politicii, nr. 140/2009

3. Bogdan DIMA, „Semiprezidențialismul românesc postdecembrist“, Sfera politicii, nr. 139/2009

4. Cristian IONESCU, „Instituția Președintelui României în actuala arhitectură constituțională“, Sfera politicii, nr. 172/2012

5. Irina LONEAN, „Construirea formei de guvernare prin discurs în 2003 și 2009. Republica semiprezidențială în Constituția României“, Sfera politicii, nr. 172/2012

6. Ioan MURARU, Elena Simina TĂNĂSESCU, Drept constituțional și instituții politice, vol. II, Editura C.H. Beck, București, 2013

7. Raluca Mariana NEGULESCU, „Reflecții – Semiprezidențialismul în România“, Sfera politicii, nr. 139/2009

8. Corneliu-Liviu POPESCU, „Referendumul consultativ privind parlamentul unicameral și reducerea numărului parlamentarilor“, Curierul Judiciar, nr. 10/2009

9. Giovanni SARTORI, Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes, Macmillan, 1997

10. Stephen TIERNEY, Constitutional Referendums: The Theory and Practice of Republican Deliberation, Oxford University Press, 2012

11. Marin VOICU, „Unele observații succinte relative la Proiectul de LEGE privind revizuirea Constituției României“, Universul Juridic, nr. 3/2016, revista.universuljuridic.ro

Acte normative și jurisdicționale:

12. Constituția României, actualizată și republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003

13. Legea nr. 3/2000 privind organizarea și desfășurarea referendumului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 84 din 24 februarie 2000, cu modificările și completările ulterioare

14. Hotărârea Curții Constituționale nr. 37/2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 923 din 30 decembrie 2009

15. Decizia Curții Constituționale nr. 799 din 17 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 440 din 23 iunie 2011

16. Decizia Curții Constituționale a României nr. 682 din 27 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 473 din 11 iulie 2012

17. Decizia Curții Constituționale a României nr. 683 din 27 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 479 din 12 iulie 2012

18. Decizia Curții Constituționale a României nr. 80 din 16 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 7 aprilie 2014