Sfera Politicii

Local și global în procesul de guvernare: un fenomen complex[1]

EMILIA-ELENA CLUCERESCU (TĂNASE)
[University of Bucharest]

Abstract:
In the context of intensive globalization, scientific research in the field of social sciences proposes an explanatory multi- level perspective of the studied phenomena. A key concept belonging to political sciences, yet trans-disciplinarily, is that of „governing“. The theoretical approach of the conceptual and methodological boundaries of this concept and of related notions - government, governance - represents the subject of this analysis. Within the political systems, the governing process is performed mainly at the following levels: local, infra-national, regional, national, European / continental and global. The present study argues for local as a privileged level for thorough research of this social and political phenomenon.

Keywords: governing; government; governance; local; multi-level

 

I. Introducere

Cercetările având ca subiect guvernarea locală constituie un teren încă insuficient explorat în literatura de specialitate românească. Studiile dedicate acestui domeniu sunt remarcabile la nivel global, iar în context național, elementul local suscită de puțin timp în mod veritabil interesul cercetărilor.

Interesul pentru studiul localizării teritoriale a puterii politice și a exercițiului acesteia apare în rândul cercetătorilor americani în a doua jumătate a secolului trecut, aceștia notând faptul că există posibilitatea de a observa existența unor anumite cadre – orașe, regiuni – care pot circumscrie puterea politică și care prezintă modalități specifice de conectare și comunicare cu sistemul politic național: „de fapt, teritoriul este întotdeauna un spațiu construit politic și social prin referință la o problemă specifică; el nu este o finalitate în sine, nici o stare de natură stabilă și neutră“.

Înainte de momentul Robert Dahl – 1961[2], guvernarea locală nu constituia realmente un subiect sensibil, fiind considerată a desemna în linii simplificatoare „ceea ce făceau autoritățile locale“[3]. Odată cu întrebarea lansată de Robert Dahl – „Cine guvernează?“ (Who governs?), are loc mutația radicală de accent de pe latura descriptivă a acțiunilor întreprinse de figurile publice locale către identificarea principalilor actori ce guvernează în mod efectiv comunitatea locală, către înțelegerea guvernării locale drept „relații de putere între actori cu statut public, privat sau asociativ“[4].

Cel de-al doilea semnal al revigorării academice a studiului guvernării locale provine din spațiul continental european, mai precis din procesele de descentralizare din Franța și Italia. În Franța, profunda transformare se petrece și la nivelul vocabularului întrebuințat de autoritățile publice; astfel, Ministerul de Interne începe să „prefere să vorbească despre dezvoltarea teritoriului“[5]. Momentul culminant este situat ulterior legilor privind descentralizarea din 1982, determinând irevocabil lansarea unui număr impresionant de studii și analize ale guvernării cu scopul de „a sublinia dinamica politicilor locale și diferențele mari între acestea la nivelul sistemului politic francez“[6].

O altă sursă generatoare de interes pentru nivelul local o reprezintă Uniunea Europeană. Guvernarea locală capătă relevanță în cadrul complexificării adoptării politicilor publice în cadrul Uniunii Europene, prin aplicarea principiului de subsidiaritate, în direcția preocupării pentru a răspunde problemelor aflate în imediata proximitate a cetățenilor și prin instituirea sistemului guvernării multiple: supranațional, național și infranațional[7]. Ultimul nivel de guvernare include două paliere importante ale desfășurării guvernării în interiorul Uniunii Europene: guvernarea locală și guvernarea regională.

Dimensiunea oscilantă a raporturilor care se nasc între local și național într-un sistem administrativ-politic descentralizat determină identificarea problemelor și găsirea soluțiilor la nivelul cel mai apropiat de cetățeni: „cei instalați în proximitatea teritoriului operează definirea problemelor[8], într-o preocupare constantă pentru aplicarea principiului de subsidiaritate: pentru Stat, recompunerea misiunilor sale nu se mai face de sus [...] prin viziune națională, ci de jos, plecând de la teritorii și de la local“[9] . Dezvoltarea teritorială a politicului se constituie în limitele ingineriei instituționale create prin legiferare de către stat. Funcționarea acestor instituții se realizează prin intermediul unor proceduri de natură constituantă care definesc totodată regulile jocului între actorii colectivităților locale.

Guvernarea locală devine astfel semnificativă, luând în considerare ideea că orice politică publică adoptată trebuie implementată și tocmai acest proces de implementare este dificil și neuniform, întrucât condițiile locale specifice sunt variabile. Studiile de guvernare locală evidențiază astfel faptul că existența administrativ-politică a unui stat este determinată de această preocupare majoră de adaptare a politicilor elaborate la nivel național contextului realităților locale. Comunitatea locală, în limitele autonomiei de administrare legislativă și executivă impusă de lege, se constituie într-un nucleu ce poate oferi resorturi explicative esențiale pentru constituirea și funcționarea unui regim politic în ansamblul său.

II. Clarificări conceptuale.

II.1. Guvernare / Guvernanță.

Guvernarea, concept a cărui istorie se dezvoltă progresiv de-a lungul secolelor, definește procesul central ce stă la baza funcționării regimurilor politice. Încercarea de a propune o perspectivă explicativă, fie ea și parțială a acestui concept, precum și simpla trasare a evoluției sale istorice, riscă să se piardă în deriva inadecvării cu scopul declarat, o abordare simplificatoare fiind incapabilă să nuanțeze întreaga complexitate a raporturilor de guvernare. Arta guvernării, această artă specială destinată „ideii de a conduce un stat“[10], devine o temă predilectă a organizării politice începând cu secolul al XVI-lea[11], iar opiniile teoreticienilor acestui domeniu converg în a plasa „Principele“ lui Machiavelli ca element inițial al structurării fenomenului de guvernare în accepțiune modernă.

Istoric vorbind, statele și-au asumat funcții din ce în ce mai diverse și mai complicate, ceea ce oferă o explicație plauzibilă complexificării constante a fenomenului de guvernare, de îndeplinire efectivă a acestor roluri asumate. O primă funcție atribuită statului o reprezintă asigurarea securității teritoriului circumscris organizării statale. O a doua preocupare tradițională a statelor, legată de securitatea externă, a constituit-o impunerea legilor[12]. Tendința observabilă de-a lungul timpului a fost aceea de dezvoltare multilaterală constantă. Dezvoltarea economică aducea după sine dezvoltarea statală, creștere demografică, modificarea standardelor de viață și de consum, progres tehnologic, ceea ce însemna că statul trebuia să întreprindă multiple eforturi pentru a se adapta exigențelor în transformare ale populației.

Preocuparea pentru reconstituirea parcursului sensului noțiunii de guvernare, a cadrului emergenței și consolidării ulterioare a acesteia, trece de la desprinderea de conținutul eminamente moral al guvernării, de guvernarea pentru binele comun până la asocierea acesteia cu „calculul și mașinația“[13] și la semnificația de rațiune de stat, conform căreia „statul se guvernează după legi raționale care îi sunt proprii“[14] . Dintr-o altă perspectivă, s-a ajuns la constatarea că „politica este determinată de politici“[15]; Lowi conferă o altă lectură istoriei guvernării pornind de la procesele, politicile multiple și interacțiunile dintre diverși actori participanți la viața publică, compunând substanța matricială a mecanismelor de guvernare.

Guvernarea presupune și o finalitate. Scopul guvernării reprezintă „acțiunea guvernelor și măsura în care guvernele se angajează în activități cu impact asupra vieții cotidiene a cetățenilor“[16]. Definiția este una simplificatoare, însă menționează cea mai importantă consecință a exercițiului guvernării – aceea a impactului asupra existenței ordinare a cetățenilor unității statale respective.

Termenul de guvernare include în sine multiple paliere. Un prim nivel este relevat de termenul de „guvernare mondială“ în contextul creșterii în importanță a fenomenelor de mondializare și globalizare, urmată de o „guvernare europeană“ care descrie modul de funcționare al instituțiilor europene, implementarea politicilor europene și relația dintre instituțiile europene și colectivitățile regionale și locale. O altă semnificație fundamentală o constituie cea de „guvernare locală“, definind „practicile teritoriale ce urmăresc dezvoltarea endogenă și exogenă și mobilizarea actorilor dezvoltării locale în acord cu politicile statale sau europene“[17].

II.2. Multi-level governance / Policy networks.

Această scurtă trecere în revistă, o încercare de état de la littérature a guvernării, vizează o întoarcere la originile unor noțiuni vehiculate în limbajul politic contemporan, a căror întrupare o reflectă cel mai adecvat teoria „multi-level governance“[18] – „guvernare pe mai multe niveluri“, sau „rețelele de politici“ – „policy networks“, concepte revitalizate de guvernarea desfășurată la nivelul Uniunii Europene.

Încercarea de a teoretiza conceptul de „guvernare pe mai multe niveluri“ implică studiul a cel puțin două cadre care găzduiesc derularea guvernării: cadrul local și cel al Uniunii Europene[19]. Termenul de rețea definește multiplele conexiuni ce se stabilesc între diverșii actori ce populează spațiul public. Noțiunea de politici (policy) face referire la un interes specific, un anumit domeniu de activitate sau obiectivul principal al unei astfel de rețele, de acea orientare în jurul valorilor comune premergătoare acțiunii comune. John Peterson, într-o analiză dedicată rețelelor de politici și rolului determinant al acestora în procesul de integrare europeană, constată ca acestea sunt în măsură să schițeze agenda publică, întrucât până în momentul formalizării unei decizii, „alegerile de politici sunt trasate și rafinate în procesul de negociere între o diversitate de actori“[20].

Conceptul de „rețele de politici“ este utilizat actualmente în discursul științific ca model de structurare a procesului de luare a deciziilor, pentru că în definirea „spațiului public amorf trebuie utilizate noțiuni cu o acoperire largă precum cele de rețea sau guvernare pe mai multe niveluri“[21]. Saurugger îl definește ca acțiune de regrupare a intereselor în contextul fluidității și adaptabilității lor, iar în sens descriptiv ca „mijloc de a explicita și evalua fenomene crescânde în acțiunea politică contemporană: interdependența între actori numeroși și diferențiați, sectorizarea și fragmentarea statului însoțite de creșterea participării informale în arenele oficiale“[22].

Din multitudinea de abordări propuse pentru conceptualizarea modului de reprezentare a intereselor la nivel comunitar, cea de policy network este cea mai potrivită pentru a ilustra formalizarea regrupării în funcție de interesul comun, cu scopul de eficientizare a acțiunii întreprinse. Rețelele de politici reprezintă structura cea mai complexă și mai completă a „mozaicului modurilor de reprezentare a intereselor“[23] în cadrul vieții comunitare, „o aplicație a teoriei noului instituționalism în cel mai strâns sens“[24]. Această teorie consideră că însăși natura construcției și practicii europene, caracterizate prin perspectiva informală a elaborării politicilor, prin existența unui număr semnificativ de interese cu acces la decidenții politici și natura tehnică, chiar non-politică a conținutului politic, conduce la dezvoltarea unor astfel de rețele. Cheia de interpretare a utilității conceptului noțiunii de „rețea“ rezidă în complexificarea tot mai acerbă a procesului de guvernare. În acest context, „una dintre caracteristicile-cheie ale formelor rețea de guvernanță în sectorul public este dispersarea puterii între o pluralitate de actori interdependenți“[25].

În literatura de specialitate, se poate observa un interes sporit pentru subiecte de cercetare precum guvernare publică (public government), guvernanță publică (public governance) sau rețele de politici publice (public policy networks), însă complexitatea și multiplicitatea definițiilor întrețin o accentuată ambiguitate asupra acestor concepte. Revigorarea cercetărilor asupra acestor concepte se petrece cu ocazia „reinventării“ termenului de „guvernanță“ în 1989, de către Banca Mondială, conceptul fiind vehiculat încă din secolul al XIV-lea în Franța. Sensul dat de Banca Mondială era următorul: „o nouă abordare a dezvoltării bazată pe credința că prosperitatea economică nu este posibilă fără un nivel minim de stat de drept și democrație“[26]. Actualmente, conceptul se regăsește frecvent în limbajul Uniunii Europene, care își stabilește la începutul anilor 2000 ca obiectiv fundamental „buna guvernanță, bazată pe cele 5 principii ale sale: deschiderea, participarea, responsabilitatea, eficiența și coerența“[27].

Guvernanța publică include mai multe categorii de părți interesate sau de actori, printre care se numără de obicei cetățenii, diferite organizații ale unei anumite comunități, politicienii aleși, mediul de afaceri, lumea media, agențiile publice sau organizațiile non-profit[28]. Ideea de guvernanță este strâns interconectată cu cea de rețea, deja amintită, considerată drept „un mod specific de guvernanță publică“[29], alături de alte elemente precum comunitățile, ierarhiile sau piața. Rețelele de politici publice iau naștere din interacțiunea diverșilor actori animați de scopuri diferite, dar nevoiți să coopereze pentru punerea în practică a strategiilor proprii.

În contextul noii literaturi despre guvernanță, „noțiunile de rețea, parteneriat, participare și implicare tind toate a fi conceptualizate în termenii unei lecturi optimiste a schimbării în sistemul politicilor publice“[30]. În ciuda substanțialei proliferări ale acestor concepte în rândurile mediului de cercetare academică sau a intensificării utilizării lor în vocabularul instituțiilor publice situate la orice nivel de guvernare, ambiguitatea, confuzia, plurivalența, planează constant asupra explicării lor; „deși concepte precum „guvernanță“ sau „bună guvernanță“ sunt contestabile, ele sunt centrale manierei în care guvernul și sectorul public intră în contact cu societățile lor“[31].

III. Principiile guvernării locale în spațiul românesc.

Constituția României, elaborată în 1991 și modificată în 2003, reglementează activitatea organelor administrației publice, la cele două niveluri ale sale, central și respectiv, local. Aceasta fundamentează principiile funcționării administrației locale: descentralizarea, autonomia locală și deconcentrarea serviciilor publice[32], care „îmbină cele două tendințe existente în administrația unei țări: tendința spre unitate și tendința spre diversitate“[33]. Totodată, Constituția menționează principalii actori ai exercitării guvernării la nivel local – primarii și consiliile locale[34].

Semnificațiile acestor principii ce definesc esența autonomiei locale sunt extrem de utile din perspectiva acestei analize întrucât ele dau seama de premisele existenței și practicilor guvernării locale. În ceea ce privește descentralizarea, acesta reprezintă un principiu ce se erijează în punte de legătură între elementele-cheie ale guvernării locale: „proximitatea, relevanța, autonomia, participare, expertiză și chiar democrație“[35]. Acest principiu susține implicarea reprezentanților locali pe scena politică, prespunând „desemnarea unor persoane publice locale de către comunitățile teritoriale, acestea având atribuții proprii și intervenind direct în administrația locală“[36].

Aneantizarea fenomenului de centralizare statală antrenează modificări la nivelul raporturilor stat-colectivități locale, precum și la nivelul derulării negocierii între actorii implicați în gestiunea locală, facilitând participarea unui număr tot mai mare de actori la aceste procese de politică locală: „arborele descentralizării ascunde pădurea redistribuirii autorității și a puterii. Dacă Statul se retrage, influența lui se transformă“[37]. Într-o manieră simplificată de exprimare, „descentralizarea definește autonomia locală de fapt“[38], această capacitate de a administra în mod independent o unitate teritorial-administrativă.

Autonomia locală este legată în mod direct de resursele politice și de mecanismele de reprezentare teritorială, care permit sau nu unităților locale să se folosească de Stat în folosul lor[39]. Autonomia locală, gestiunea independentă a decupajelor administrativ-teritoriale, capătă progresiv relevanță în epoca democrațiilor de masă și a dispozitivelor complexe și stratificate de guvernare, reprezentând „dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivității locale pe care le reprezintă, treburile legii, în condițiile legii“[40]. O reluare și o explicare a definiției acestui principiu este formulată din perspectivă juridică, care califică autonomia locală ca fiind „dreptul recunoscut unităților administrativ-teritoriale de a-și satisface interesele proprii, după cum consideră oportun, cu respectarea principiului legalității, dar fără intervenția puterii centrale“[41].

Deconcentrarea este un concept relativ la „delegarea responsabilității pentru funcții specifice către structuri administrative [..] ce urmăresc obiectivul de eficacitate tehnică pentru maximizarea eficienței procesului de guvernare“[42], fenomen esențialmente politic la rândul său . „Deconcentrarea are ca obiectiv stăpânirea efectelor segmentării administrative“[43], întrucât guvernarea implică această divizare pe de o parte teritorială și de cealaltă parte, antrenând o divizare a acțiunilor și a responsabilităților. O altă definiție dată deconcentrării este următoarea: „transferul unor atribuții care revin nivelului central de administrare, unor entități subordonate, ce funcționează în teritoriu“[44]. Diferența față de centralizare este prezentă la nivel teritorial, constând în existența unor instituții administrative responsabile în fața autorităților centrale, care dispun de capacitate proprie de decizie. Deconcentrarea poate avea două dimensiuni: o dimensiune orizontală și una verticală[45]. Prima dimensiune reflectă încredințarea responsabilității unui singur reprezentant – prefectul, în virtutea unei funcționări uniforme a sistemului național în teritoriu, iar cea de-a doua presupune o ierarhizare care situează pe cea mai înaltă treaptă ministrul de resort.

Alte principii care stau la baza guvernării locale sunt principiul legalității, potrivit căruia „orice activitate a structurilor administrative locale trebuie să se desfășoare și să respecte reglementările legale“[46], precum și principiul eligibilității și principiul consultării cetățenilor.

IV. Concluzii.

Funcția fundamentală a oricărui regim politic o reprezintă guvernarea societății. Dificultatea guvernării o constituie adaptarea politicilor naționale condițiilor locale diferite, ceea ce dă un plus de legitimitate necesității de a studia procesul de guvernare locală. Teritorialitatea constituie o dimensiune constitutivă a politicului[47] și implicit, o resursă de cercetare în cadrul științelor sociale. Guvernarea este un proces cu multiple dimensiuni, care descrie articularea efectivă, punerea în mișcare a mecanismelor de funcționare ale unui regim politic. Contactul dinte reprezentanți și reprezentați se stabilește prin exercițiul guvernării. Nivelul local este cel care exprimă imediata proximitate dintre cetățeni și instituțiile administrativ-politice.

Complexificarea crescândă a fenomenelor social-politice și economice riscă să plaseze cercetarea care propune o abordare holistică pe un teren al inadecvării rezultatelor obținute. Concomitent cu globalizarea, se dezvoltă conceptul de „glocalizare“[48] sau reinterpretarea la scară locală a dinamicilor globale pentru analiza proceselor dependente de context, conducând finalmente la observarea interpenetrării local-global.

Studiul exercitării guvernării la nivel micro, fondat pe analiza actorilor care dețin puterea politic-administrativă și economică și a mecanismelor funcționării acesteia, este capabil să genereze concluzii viabile pentru avansarea cunoașterii asupra procesului fundamental în cadrul sistemelor social-politice: guvernarea. Prezenta analiza și-a propus o ancorare teoretică a delimitărilor conceptual-metodologice implicite acestei noțiuni și a celor conexe – guvernare, guvernământ, guvernanță, argumentând pertinența restrângerii nivelului de studiu la nivelul de bază, ca reflectare micro a imaginii de ansamblu.

Bibliografie

BORRE, Ole, GOLDSMITH, Michael, „The scope of government“, în Ole Borre, Elinor Scarbrough (ed.) The scope of government, Oxford University Press, Oxford, 1995.

BRYNER, Gary C., „Public organizations and public policies“, în B. Guy Peters, Jon Pierre, The handbook of public administration, Sage Publications, Londra, 2007.

CALISE, Mauro, LOWI, Theodore J., Hyperpolitics. An Interactive Dictionary of Political Science, http://www.hyperpolitics.net/hyperdictionary/axes.php?entry=administration.

Constituția României, 2003, editura C.H.Beck.

DAHL, Robert A., Who governs, Yale University, Londra, 1961.

DINCĂ, Dragoș, Servicii publice și dezvoltare locală, Editura Lumina Lex, București, 2008.

FOUCAULT, Michel, „La gouvernementalité“, Dits et écrits 1954-1988, vol. III 1976-1979, Gallimard, Paris, 1994.

Legea administrației publice locale, nr. 215 din 23 aprilie 2001, Monitorul Oficial nr. 204 din 23 aprilie 2001.

LÖFLLER, Elke, „Governance and government“, în Tony Bovaird, Elke Lofller (ed.), Public management and governance, Routledge, Londra, 2003.

LOWI, Theodore J., „Four Systems of Policy, Politics, and Choice“, în Public Administration Review, Vol. 32, 4 (1972).

MAGNETTE, Paul, Europa, statul și democrația: suveranul îmblânzit, Institutul European, Iași, 2005.

NEWMAN, Janet, „Changing equalities. Politics, policies and practice“, în Tony Bovaird, Elke Lofller (ed.), Public management and governance, Routledge, Londra, 2003.

NUGENT, Neill, The government and politics of the European Union, 5th edition, Palgrave Macmillan, New York, 2003.

OSMONT, Annik, GOLDBLUM, Charles, LANGUMIER, LEBRIS, Emile, MIRAS, Claude de, MUSIL, Clément,  La gouvernance urbaine dans tous ses états : Analyses et propositions du groupe de réflexion sur la gouvernance urbaine, GEMDEV-AMODEV, janvier 2008.

PETERS, B. Guy, PIERRE, Jon, „The role of public administration in Governing“, în B.Guy Peters, Jon Pierre, The handbook of public administration, Sage Publications, Londra, 2007;

PETERSON, John, „Policy networks“, Institute for Advanced Studies Vienna, Political Science Series (90) 2003, http://www.ihs.ac.at/publications/pol/pw_90.pdf.

RUSU, Ion, Sisteme constituționale de administrație publică, Lumina Lex, București, 2008.

SAURUGGER, S., „Analyser les modes de représentation des intérêts dans l’Union Européenne : construction d’une problématique“, Questions de recherche (6) 2002.

SENELLART, Michel, Artele guvernării. De la conceptul de regimen medieval la cel de guvernare, trad. Sanda Oprescu, Editura Meridiane, București, 1998.

SIMON, Herbert A., THOMPSON, Victor A., SMITHBURG, Donald W., Administrația publică, Editura Cartier, București, 2003.

SMITH, Andy, „Multi-level governance: What it is and how it can be studied“, în B.Guy Peters, Jon Pierre, The handbook of public administration, Sage Publications, Londra, 2007.

SWYNGEDOUW, Erik, „Globalisation or ‘Glocalisation’? Networks, Territories and Rescaling“, Cambridge Review of International Affairs, 17(1) (2004), pp. 25-48.

THOENIG, Jean Claude, DURAN, Patrice, „L’Etat et la gestion publique territoriale“, Revue française de science politique, 4 (1996).

TURNER, M., HULME, D., Governance, administration and development, Macmillan Press, Londra, 1997.

TURNER, Mark, HULME, David, Governance, administration and development, Macmillan Press, Londra, 1997.

WALLACE, Hellen, WALLACE, William, Procesul politic în Uniunea Europeană, Editura Arc, Chișinău, 2004.

White Paper European Governance, Bruxelles, 2001, p.10, resursă disponibilă on-line pe site-ul http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2001/com20010428en01.pdf.

NOTE

EMILIA-ELENA CLUCERESCU (TĂNASE), doctorand, Universitatea din București.

 sus