Alegeri

Referendumul în România – între utilitate şi utilizare

ANTONIO GLODEANU
[National School of Political and Administrative Studies Bucharest]

Abstract:
The referendum in Romania has become an increasingly used method for consulting the citizens both in legislative issues, but also in the administrative ones. However, not all the results of a plebiscite can be imposed in the parliamentary forum. Is the referendum a new way for reconciliation or rather for conflicts? This article is an attempt to see if the referendum has the ability to provide a true government based on the sovereign of the people, or to be a simple delusion.

Keywords: referendum; elections; direct democracy; political culture; public opinion

I. Introducere

Atunci când discutăm despre interesul oamenilor pentru politică tindem să accentuăm rata de participare redusă la scrutine şi eventual neîncrederea faţă de politicieni, într-o încercare de a trasa principalele cauze ale absenteismului electoral. Fie că vorbim de alegerile prezidenţiale sau de cele parlamentare, cetăţenii îşi exercită dreptul la vot în primul rând pentru a legitima candidaţii propuşi spre funcţii publice, cât şi deciziile viitoare ale acestora în ceea ce priveşte parcursul politic al unei ţări. Vorbim astfel despre conceptul de democraţie reprezentativă, prin care alegătorii, cu ajutorul votului, decid legitimitatea politicienilor de a guverna, într-un anumit context socio-politic. Chiar şi în România, în cadrul unei democraţii neajunsă la maturitate, rolul şi eficienţa democraţiei reprezentative pot fi probate printr-un apel la istoria postdecembristă.¹

Alături de scrutinele care vizează reprezentanţii politici, sistemul electoral românesc are în componenţa sa şi o formă de consultare directă a cetăţenilor, numit referendum, în vederea stabilirii opiniei majoritare cu privire la o temă de interes general. Folosită încă din 1864, la adoptarea primei Constituţii Româneşti din iniţiativa lui Alexandru Ioan Cuza, această metodă devine una tot mai folosită în cadrul ţării noastre în problemele de interes public precum revizuirea Constituţiilor, aprobarea sau refuzul unor proiecte legislative ş.a.

În această lucrare îmi propun să investighez dacă utilizarea referendumurilor conduce la un conflict între democraţia reprezentativă şi democraţia directă dat fiind faptul că această modalitate de consultare a voinţei populare cunoaşte o întrebuinţare tot mai mare în ţara noastră. Perspectiva originală aleasă reprezintă stabilirea ponderii de putere între guvernanţi şi alegători chiar şi atunci când vorbim despre un referendum. Voi încerca să văd în ce măsură votanţii reuşesc să-şi aleagă temele de dezbatere din cadrul unui referendum sau cum se pot feri aceştia de posibilele disimulări exercitate de politicieni.

Devenit un mijloc popular şi bine recepţionat de către cetăţeni, conceptul de referendum este privit aproape unanim ca votul prin care majoritatea indivizilor îşi exprimă părerea asupra iniţiativelor legislative. Totuşi, termenul are nevoie de câteva nuanţări pentru a fi perceput corect. Conform tipologiei realizate de Markku Suksi², referendumul se poate împărţi în două tipuri majore de procese elective.

Fig. 1  Exemple de referendumuri. Schemă inspirată din tipologia reazlizată de Markku Suksi.

Primul dintre ele este „referendumul consultativ”, destinat politicilor publice, prin care se aşteaptă un anumit consens, cât şi o încredere din partea electoratului asupra unor viitoare proiecte. Cel de-al doilea tip este reprezentat de „referendumul legislativ” care impune atât direct sau indirect organizarea plebiscitelor pe o bază legală consfinţită de Constituţie sau de Legea Referendumului. În cadrul celui de-al doilea model pot interveni „referendumul iniţiativ”, necesar pentru debutul unor dezbateri parlamentare cu privire la diverse proiecte legislative, cât şi „referendumul popular”, denumit şi „pasiv”, prin care un act constituţional trebuie supus aprobării cetăţenilor.

Afirmarea conceptului de guvernare democratic este o premisă de la care pornim în tratarea subiectului investigat, deşi, comparativ cu perioada de debut, stabilită în timpul Greciei antice, „guvernarea poporului” a trecut prin nenumărate schimbări. Poate cea mai vizibilă ar putea fi definită printr-o nouă dimensionare a demosului şi, inclusiv, printr-o nouă abordare a întocmirii cadrelor legislative cu ajutorul democraţiei reprezentative. Expansiunea procesului democratic ar trebui privită aproape unanim ca o revalorizare a egalităţii de vot, a egalităţii în faţa legii, a opiniei liber exprimate, a responsabilităţii sociale, însă, cu toate acestea, vom arăta în cele ce urmează că scopul dezirabil promis de folosirea referendumului posedă încă o suită de discrepanţe faţă de practica ideală.

II. Stabilirea temelor de dezbatere în cadrul unui referendum

Temele predominante dezbătute de referendumurile din perioada postdecembristă a României s-au concentrat asupra iniţiativelor de revizuire a principalelor acte legislative, precum Constituţia, cât şi a legilor care reglementează funcţionarea Parlamentului sau a sistemelor de vot. Practic, subiectele propuse fac parte mai degrabă din angrenajul birocratic al conducerii unui stat, având o proiecţie oarecum redusă a opiniei publice în materie de probleme ale cetăţii.

Elaborată în anul 1972, teoria efectului de agendă³ îşi regăseşte influenţa nu doar în sfera mass-media, dar totodată şi în cadrul politicii prin stabilirea gradului de importanţă pe care un cititor sau ascultator ar trebui să-l confere unui subiect. Temele iniţiate şi dezbătute prin participarea la referendumuri, conform Constituţiei, vizează în mod strict problemele de interes public major, însă cine am putea spune că le stabileşte în spaţiul public? Exercitarea rolului de formator de opiniei al presei transferă către public evenimente gata contextualizate din punct de vedere al importanţei, ceea ce rafinează într-o oarecare măsură temele destinate referendumurilor. Conform teoriei la care facem referire, mass-media nu îşi doreşte să comunice neapărat cum să gândim, ci mai degrabă la ce să ne gândim. Un exemplu practic prin care putem proba influenţa teoria efectului de agendă asupra temelor propuse pentru un referendum este din perioada actuală şi vizează reorganizarea administrativă a Capitalei, un subiect intens discutat pe plan politic şi repopularizat prin intermediul mijloacelor de comunicare în masă, în sensul acordării importanţei cuvenite de către votanţi.

De remarcat este faptul că alte teme de interes naţional nu sunt prezentate opiniei publice nici măcar spre o dezbatere formală: investiţiile militare americane în scutul antirachetă proiectat pentru România, dar şi participarea în războiul libian, la cererea NATO.⁴ Astfel, importanţa pe care publicul o acordă subiectelor destinate unui referendum se concretizează majoritar prin influenţa presei şi mult mai puţin prin importanţa în sine a temei.

De asemenea, şi modul în care sunt redactate întrebările destinate unui referendum poate afecta percepţia publicului prin inducerea unui posibil răspuns, în cazul cel mai nefericit, dar şi printr-o lipsă a înţelegerii termenilor utilizaţi.⁵

Cele mai recente referendumuri organizate în România au folosit în general întrebări simple, utilizând o formulă de început prestabilită „sunteţi de acord cu...”, iar apoi tema în cauză. Răspunsurile acceptate pentru un referendum sunt cele închise, de tipul „da” sau „nu”. Recent, referendumul pentru Legea Capitalei a ridicat numeroase discuţii despre modul în care au fost redactate întrebările. De la o variantă cu şapte întrebări, în care erau vizate opinii generale despre fosta activitate a primarilor (ex: sunteţi mulţumit de modul în care s-a dezvoltat Capitala?), într-o tentativă de a crea o percepţie negativă înainte de asumarea votului, s-a ajuns la variante de patru întrebări sau o singură întrebare, pentru ca într-un final proiectul să fie anulat. Normele de conduită europeană în materie de referendum accentuează faptul că „problema supusă votului trebuie să fie clară; nu trebuie să inducă în eroare; nu trebuie să sugereze un răspuns; alegătorii trebuie să fie informaţi cu privire la efectele referendumului; participanţii la scrutin trebuie să poată răspundă la întrebări doar prin da, nu, sau prin vot alb.”⁶ Lipsa unor reguli de redactare asumate de principalele organizaţii politice riscă să transforme dezbaterea publică a subiectelor iniţiate de un referendum într-o bătălie politică, în asimetrie cu rolul consultării cetăţenilor.

O tentativă de a extinde posibilele domenii şi subiecte care ar putea fi supuse unui referendum a fost întocmită în 2005 de către Guvernul României în vederea cuprinderii unor teme ce fac obiectul „reformei şi strategiei de dezvoltare economică şi socială a ţării” sau „a reformei justiţiei şi combaterea corupţiei”.⁷ Parlamentul a respins în cele din urmă această iniţiativă prin Legea nr. 243/2006.

Tot în acest sens merită să fie remarcat şi capitalul de imagine care se tranferă partidelor politice prin utilizarea referendumurilor. Un subiect important lansat în campania prezidenţială din 2009 a făcut referire la pregătirea unui referendum prin care se propunea electoratului reducerea numărului de membri ai Parlamentului şi trecerea la un parlament unicameral. Spaţiul public a fost repede copleşit cu intervenţii şi comentarii asupra acestui subiect, prea puţini lideri de opinie abţinându-se de la deliberarea în favoarea sau împotriva acţiunii. Lăsând la o parte ordinea constituţională, care nu a suscitat prea mult interes, numărul de discuţii create în jurul acestei abordări a acţionat în favoarea probabilităţii ca evenimentul (reducerea efectivă a parlamentarilor) să se producă, fapt ce a crediblizat acţiunile viitoare ale partidului care a propus o asemenea măsură. În literatura de specialitate, acest efect este denumit „euristica disponibilităţii”, şi se bazează pe noţiunea că odată ce avem tot mai multe imagini ale unui acţiuni, cu atât tindem să credem mai puternic în respectiva reprezentare.⁸

III. Aplicabilitatea unui referendum

În legislaţia actuală din România, referendumul este o modalitate de consultare a voinţei populare, în temeiul articolului 2, alin. 1 din Constituţie, care stabileşte că prin acest mijloc se exercită suveranitatea⁹ naţională a poporului. Obligativitatea de a ţine cont de rezultatele unui referendum este legiferată doar în cazul demiterii preşedintelui, prin articolul 10, din Legea 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului. Asemănător, dar retroactiv, revizuirea unei Constituţii trebuie să fie supusă unui plebiscit pentru confirmarea sa finală, conform articolului 151, alin. 3, din Constituţie. O altă reglementare prin referendum, de această dată iniţială supunerii respectivului proiect în Parlament, este şi cea a legilor care modifică limitele teritoriale ale comunelor, oraşelor şi judeţelor, în acest caz organizarea referendumului fiind obligatorie, în condiţiile art. 13, alin 3, din legea 3/2000. Inclusiv, legea de organizarea şi desfăşurarea a referendumurilor face obiectul activităţii parlamentare, prin Art 92, alin 9.

Este lesne de observat că rolul oricărui referendum, în afara aprobării sau respingerii unei Constituţii, se conturează doar din perspectiva unei opinii a majorităţii, care poate avea sau nu ecou în forumul parlamentar. Considerăm că suveranitatea poporului, consfinţită prin Constituţia României, are nevoie de un amendament legislativ care să acorde o putere decizională mult mai pronunţată asupra deciziilor luate de cetăţeni în cadrul referendumurilor, inclusiv prin stabilirea unui interval optim de timp în care acestea ar trebui formulate, în armonie cu articolul 61, alin 1, din Constituţie, care afirmă că „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării”.

Filosoful italian Giovanni Sartori subliniază faptul că „opinia celor guvernaţi este fundamentul real al guvernării”¹⁰, iar orice popor care nu are vreun cuvânt de spus este „un simplu ratificant, un suveran al nimicului”¹¹. Prin urmare, baza legală actuală nu investeşte credibilitate în practica referendumurilor, o modalitate constituţională, democratică şi eficientă de altfel în rezolvarea conflictelor dintre politicieni (reprezentativitate) şi voinţa poporului (suveranitate).

IV. Frecvenţa şi prezenţa alegătorilor în cadrul referendumurilor

O perspectivă mai puţin prezentată în cadrul dezbaterilor despre referendumuri este şi cea a valorii lor prin numărul de cetăţeni care se prezintă la vot. Chiar dacă participarea propriu-zisă a fiecărui om nu reprezintă neapărat un element definitoriu în ceea ce priveşte raţionalitatea votului, tindem totuşi să credem că prezenţa la urne, indiferent că vorbim despre un referendum sau un alt tip de scrutin, este formată din mai multe etape cognitive prin care alegătorul decide cum să voteze. Astfel, însăşi prezenţa la urne a oamenilor înseamnă o apartenenţă la actul guvernării. Conform acestei premise vom încerca să stabilim dacă referendumul se bucură sau nu de susţinerea cetăţenilor.

Sursă: Biroul Electoral Central şi Institutul Naţional de Statistică. (Prezenţa la vot în cadrul alegerilor prezidenţiale notează numărul de alegători care şi-au exercitat dreptul de vot în primul tur.)

Conform datelor prezentate, se poate sesiza că prezenţa la un referendum se aseamănă destul de mult cu prezenţa cetăţenilor în cazul altor alegeri. De exemplu, în anul 2009, votul pentru referendum a fost fixat în aceeaşi zi cu votul pentru alegerile prezidenţiale, diferenţa de participare fiind de doar 2%. De asemenea, în primele momente postdecembriste, referendumul organizat în 1991 privind revizuirea Constituţiei a adus în faţa urnelor aproape 67% dintre votanţi, valoare asemănătoare cu prezenţa înregistrată la alegerile prezidenţiale, cu un an în urmă. Ca o concluzie intermediară, se poate aprecia că încrederea într-un plebiscit este încă dictată de încrederea în politicieni, oamenii având reţineri asupra puterii lor de decizie, pe de-o parte, dar şi asupra concretizării rezultatului final. În virtutea acestei precizări vine şi faptul că prezenţa la referendumuri este într-o descreştere progresivă, deşi în 2009 putem constata o revenire a dorinţei de participare a cetăţenilor în exercitarea votului pâna la valori de 50%.

V. Avantaje şi dezavantaje ale referendumurilor

Posibila critică a utilizării referendumurilor, ca şi cea a utilizării oricărui alt tip de vot în democraţiile reprezentative, constă în faptul că această formă de exprimare a dorinţei electoratului se bazează preponderent pe cantitatea numărului de alegători, prin urmare, formează şi întreţine mase de oameni care cu greu pot fi afiliate unor interese sau unor comunităţi (celebra „dictatură a majorităţii”). Caracterul individual astfel format rămâne predispus judecăţilor stereotipe şi influenţelor de dirijare a opiniei, în special din pricina lipsei unei dezbateri¹² coerente în rândul cetăţenilor. Giovanni Sartori denumea noul tip de guvernare ca fiind o „democraţie directă a celor izolaţi”.¹³ De asemenea, lipsa unor campanii de informare bine direcţionate către grupuri şi comunităţi sociale îşi poate vedea repede efectele la rezultatele ulterioare. Un sondaj realizat de CCSB în 2010 relevă faptul că mai bine de 70% dintre români nu pot răspunde de ce este nevoie de bicameralism, iar doar 34 % dintre cei chestionaţi ştiu care este rolul Parlamentului.¹⁴

Legătura puternică între subiectul referendumului prezentat de o anumită parte de politicieni, iar apoi replica opoziţie, creează premisele unui moment electoral în care de cele mai multe ori declaraţiile politice iau locul argumentelor cu privire la tema iniţiată. Fiind vorba de o problemă de interes public, referendumurile riscă să fie influenţate de campaniile electorale, şi nu de informare, a partidelor. Pe de-o parte, democraţia recunoaşte dreptul la liberă exprimare însă influenţarea rezultatelor elimină caracterul suveran al deciziei luate de cetăţeni.

O întrebare interesantă se poate pune şi asupra modului în care politicile publice riscă să fie concepute pe baza calcului pragmatic electoral. Din pricina reglementării stricte a referendumului în ceea ce priveşte răspunsul cu întrebări închise, liderii politici tind să avanseze doar propuneri care sunt în rezonanţă cu opinia deja existentă. Acest lucru ne arată o înţelegere slabă a conceptului de plebiscit, prin folosirea mai degrabă a puterii majorităţii decât a puterii consensului, prin care toţi participanţii ar trebui să se simtă implicaţi în luarea deciziei. Realitatea însă ne obligă să ne întrebăm ce persoane ar fi dispuse să voteze nişte măsuri nepopulare în cadrul unui referendum? Astfel, căderea înspre populism, pentru votul celor mai mulţi, este aproape un fapt în peisajul politic românesc. Singurul tip de referendum care ar avea posibilitatea să diminueze nemulţumirile sociale este cel consultativ, dar, aşa cum am putut observa, lipsa unei credibilizări a rezultatului final conduce întreg conceptul în derizoriu şi transformă plebiscitul într-un simplu „sondaj de opinie”.

Poate doar un ideal fară o bază empirică este şi ideea conform căreia exercitarea dreptului de vot asupra unei legi în cadrul referendumului responsabilizează cetăţeanul. Aşa-numita „cultură politică” afirmă necesitatea unor cerinţe din partea indivizilor, cât şi acordarea unei puteri, tocmai pentru a-i determina să valorifice votul pe care îl au la dispoziţie. Elena Nedelcu afirmă că „individul are tendinţa să extrapoleze şansele sau neşansele participării sale nonpolitice la sfera politicului. Astfel, dacă el are şansa de a participa la multiple decizii sociale în sfera nonpolitică, el se va aştepta să fie capabil de a participa şi la deciziile politice. Reciproca este şi ea valabilă”.¹⁵

Concluzie

Practica referendumurilor constituie un imens pas către democraţia directă, prin care oamenii pot decide asupra principalelor acte legislative dintr-un stat, exersând şi exercitând în acelaşi timp calitatea de a fi cetăţean. Deşi numeroasele discuţii politice din jurul temelor destinate unui referendum tind să producă în alegător mai degrabă sentimente decât alegeri raţionale, considerăm că în orice democraţie reală conflictul şi dezbaterea sunt promotorii informării corecte. Nu de puţine ori, capacitatea unui referendum de a mobiliza cetăţenii în vederea formării unei opinii publice acţionează nemijlocit şi asupra vizibilităţii publice a formaţiunii politice care a propus un asemenea proiect. De remarcat este şi asemănarea dintre prezenţa la referendum şi celelalte alegeri, fapt ce ne indică o interdependenţă între gradul de încredere în politicieni şi subiectele propuse la un plebiscit.

Pe de altă parte, un risc major survenit în cadrul referendumurilor este acţiunea de decredibilizare, atât printr-o utilizare tot mai deasă, ce ar putea iniţia chiar subiecte referitoare la rolul parlamentului într-o societate în care alegătorul trebuie să se pronunţe asupra legilor, cât mai ales prin lipsa caracterului de obligativitate al rezultatului unui referendum, indiferent de tipul acestuia, în forumul legislativ. Pe baza motivelor expuse pot concluziona că la ora actuală există un conflict de putere între reprezentativitatea aleşilor şi suveranitatea cetăţenilor în practica referendumurilor. Pentru final, îi dăm cuvântul încă o dată lui Giovanni Sartori care reuşeşte să exprime în cel mai clar mod riscul la care asistăm astăzi în legătură cu practica referendumurilor: „Alegătorul obişnuit reacţionează, nu acţionează. Deciziile politice sunt rareori generate de poporul suveran, ele sunt supuse atenţiei sale. Iar procesul formării opiniilor nu începe de la populaţie, el trece pe la populaţie. [...] Când ni se spune că oamenii înşişi guvernează, trebuie să ne asigurăm că nu este vorba de o democraţie de faţadă, de o simplă falsificare a democraţiei.”¹⁶

BIBLIOGRAFIE
BOHLER, Sebastian, 150 de experimente pentru a înţelege manipularea mediatică, traducere de Dana-Maria Cimpoi, Iaşi, Polirom, 2009.
„CEI mai mulţi români nu ştiu ce face Parlamentul şi nici nu-i interesează”, Ziare.ro, accesat la 28 mai 2011, disponibil la: http://www.ziare.com/social/romani/cei-mai-multi-romani-nu-stiu-ce-face-parlamentul-si-nici-nu-i-intereseaza-1006073.
CODUL de bune practici în materie de referendum, adoptat de Consiliul pentru Alegeri Democratice, 2006, accesat la 7 iunie 2011, disponibil la: http://www.venice.coe.int/docs/2007/CDL-AD%282007%29008-rom.asp.
McCOMBS, Maxwell E. şi SHAW, Donald L., „The Agenda-Setting Function of Mass Media”, The Public Opinion Quarterly, Vol. 36, Nr. 2, 1972.
MOSCOVICI, Serge, Psihologia socială sau maşina de fabricat zei, traducere de Oana Popârda, Polirom, Iaşi, 1997.
NEDELCU, Elena, Democraţia şi cultura civică, Bucureşti, Editura Paideia, 2000.
RAPORT de observare a referendumului pentru demiterea Preşedintelui României (2007), Asociaţia Pro Democraţia, accesat la 5 iunie 2011, disponibil la adresa: http://www.apd.ro/download.php?id=37&filename=publicatii/Raport_referendum_suspendare_mai2007.pdf.
SARTORI, Giovanni, Teoria democraţiei reinterpretată, traducere de Doru Pop, Iaşi, Polirom, 1999.
SUKSI, Markku, Bringing in the people: a comparison of constitutional forms and practices of the Referendum, Dordrecht,The Netherlands, Martinus Nijhoff Publishers, 1993.

ANTONIO GLODEANU – Student al Masteratului „Teoria şi Practica Guvernării” din cadrul Facultăţii de Ştiinţe Politice, SNSPA.

 sus