Cum funcţionează democraţia?

Votul extern: temele de dezbatere
 

DAN MIHALACHE
[„Dimitrie Cantemir” Christian University]

IULIA HUIU
[National School of Political and Administrative Studies Bucharest]

Abstract:
The present paper discusses the issue of external voting, as right of the citizen abroad to vote in the elections held in their country of origin. It aims to present the way in which countries all over the world have answer to two fundamental questions: do the non-resident citizens have the right to vote and if so, which are the conditions they have to meet and the possible limitations. The article debates on the most important problems raises by external voting, in terms of democratic principles, representation, legitimacy and transparency.

Keywords: external voting, citizens, right to vote, democratic principles, legitimacy

Printre subiectele direct legate de emigraţie şi cetăţenie, dar mai puţin discutate în România de astăzi, se numără votul extern. Acesta se referă la „o procedură de vot desfăşurată pe teritoriul unei ţări străine pentru cetăţenii care trăiesc în afara ţării lor de origine.”¹ Deşi dezbaterea pe tema votului cetăţenilor nerezidenţi se poartă peste tot în lume, de foarte mulţi ani, cu argumente, răspunsuri şi soluţii extrem de diferite, în România s-a trecut cu destulă uşurinţă peste ea. În ultimii 20 de ani, nu s-au ridicat întrebări de principiu, nu s-au analizat consecinţe, nu s-au luat în calcul variante sau nuanţe şi nici experienţa altor state. Votul extern nu a fost tratat în mod sistematic sau consistent, ci doar tangenţial, nu ca problemă de fond, ci mai degrabă din perspectiva consecinţelor sale politice.

Două întrebări esenţiale trebuie formulate în legătură cu votul extern: cetăţenii care locuiesc în afara graniţelor au drept de vot? Și dacă da, în ce condiţii şi în ce mod se exercită acesta.

Articolul de faţă ia în discuţie în mod sintetic opţiunile pe care diferitele state le-au făcut răspunzând acestor două probleme. Există în literatura de specialitate, în lumea politică, dar şi în societate, argumente solide, inclusiv de ordin democratic, atât pentru, cât şi împotriva acordării dreptului de vot cetăţenilor care se află în afara graniţelor.

Astăzi plaja de opţiuni merge de la varianta radicală a condiţionării dreptului de vot de prezenţa pe teritoriul naţional, adică inexistenţa unui vot extern, continuă cu extinderea acestui drept la anumite categorii de alegători sau limitarea lui după un set clar de criterii şi ajunge până la varianta maximală a extinderii generale şi necondiţionate a dreptului de vot la toţi cetăţenii care locuiesc în afara graniţelor.

Extinderea votului pentru cetăţenii din afara graniţelor naţionale a început să suscite dezbateri mai intense pe fondul procesului de globalizare şi într-un context istoric şi geopolitic care pune sub semnul întrebării vechile paradigme legate de cetăţenie sau teritorialitate.

Dreptul de vot extern este un fenomen relativ recent. Aşa cum se arată şi într-un document al Comisiei Europene pentru Democraţie prin Drept (Comisia de la Veneţia), chiar şi în democraţiile cu tradiţie, „cetăţenilor care locuiesc în ţări străine nu li s-au acordat drepturi de vot până la sfârşitul anilor 1980 (e.g. Germania, Marea Britanie) sau 1990 (Canada Japonia).”²

Dat fiind că în centrul dezbaterii se află un drept individual fundamental, dreptul universal de vot, care constituie una din pietrele de temelie ale democraţiei, votul extern şi extinderea lui sunt intuitiv asociate procesului de democratizare. Totuşi, datele la nivel mondial şi experienţele individuale ale statelor lumii nu confirmă această ipoteză. Cercetările arată mai degrabă faptul că „din punct de vedere istoric, votul extern este un fenomen mai degrabă eterogen. Extinderea lui pe regiuni şi continente nu a fost rezultatul diferitelor <valuri> ( de democratizare – n.a.) de-a lungul secolului XX.”³ Astfel, sunt state democratice care nu permit cetăţenilor din afara graniţelor să voteze sau impun limitări serioase (Irlanda, Malta, Cipru). Iar pe de altă parte, o serie de regimuri autoritare se dovedesc permisive atunci când vine vorba despre votul diasporei. (Belarus, Peru, Uzbekistan, Kazakhstan⁴).

Dezbaterea despre votul extern nu este una de tip dihotomic – alb sau negru, corect sau incorect – nici pe zona de principiu, nici pe cea instituţională sau administrativă. Atât introducerea lui, cât şi exercitarea necondiţionată a votului extern ridică probleme şi semne de întrebare. Sunt state care şi-au revizuit în timp poziţiile, în ambele direcţii. Unele trec de la limitarea dreptului de vot pentru diaspora la generalizarea lui, în timp ce altele caută soluţii pentru consecinţele lui negative. Introducerea votului extern nu este doar o chestiune de politică generală, ci ridică probleme concrete de implementare, care trebuie tratate şi gestionate înainte.

Aspecte de principiu

Argumentul cel mai important în favoarea acordării dreptului de vot pentru cetăţenii din afara graniţelor este votul universal, ca principiu democratic. Calitatea de cetăţean în sine conferă individului dreptul de a-şi desemna reprezentanţi prin alegeri, iar îngrădirea acestuia ar însemna îngrădirea unui drept înnăscut. O asemenea abordare priveşte sufragiul universal exclusiv ca drept individual.⁵ Adepţii introducerii pe scară largă a votului extern aduc drept argumente, pe lângă caracterul universal al votului, înfăptuirea statului de drept şi încurajarea participării⁶, ca fundament al democraţiei.

De celaltă parte, motivaţia urmăreşte dimensiunile funcţionale ale votului universal. Dincolo de a fi doar un drept invidual, pe care cetăţeanul îl exercită sau nu, el trebuie privit prin prisma consecinţelor lui practice şi directe asupra construcţiei şi legitimităţii instituţionale.

Reprezentarea politică

Din punctul de vedere al reprezentării, întrebarea fundamentală este dacă cetăţenii care trăiesc în afara graniţelor, mai ales după o perioadă îndelungată de timp şi după ce au pierdut contactul cu ţara de origine, ar trebui să-şi păstreze dreptul de influenţa componenţa organismelor reprezentative ale statului (guvern, parlament), ale căror decizii îi afectează doar sau mai ales pe cetăţenii care trăiesc pe teritoriul naţional.

Adepţii votului extern consideră că legătura dintre alegători şi stat este dată de cetăţenie, iar dreptul de vot nu poate fi separat de aceasta. De cealaltă parte, în termeni de reprezentare, susţinătorii limitării sau condiţionării votului extern pleacă de la premisa că numai persoanele care suportă consecinţele deciziilor lor electorale ar trebui să aibă dreptul de a alege.

Interesantă în acest sens este dezbaterea care se poartă în Israel, unde punctele de vedere exprimate sintetizează ambele opţiuni. În cazul acestui stat, au dreptul de a vota doar cetăţenii aflaţi în afara graniţelor în misiuni oficiale, diplomatice sau militare. În 2010, partidul naţionalist Yisrael Beitenu a propus un proiect de lege prin care cetăţenilor din afara graniţelor, care deţin un paşaport israelian, să le fie acordat dreptul de vot. Unul din argumente era formulat astfel: ”Într-o epocă a globalizării, când atât de mulţi israelieni sunt în afară cu afaceri în ziua alegerilor, trebuie să le permitem să participe în procesul electoral, prin ambasadele şi consulatele Israelului, aşa cum se obişnuieşte în multe naţiuni democratice.” Premierul Netanyahu s-a declarat un suporter al acestei iniţiative, care s-a lovit însă de o puternică opoziţie.

Liderul partidului Kadima, Tzipi Livni, s-a declarat împotrivă, motivând că ”dreptul de a determina soarta Israelului trebuie să fie în mâinile celor care trăiesc în Israel şi sunt dispuşi să suporte consecinţele deciziilor pe care le iau în cabina de vot, la bine şi la rău.” O opoziţie tranşantă a venit şi de la Ehud Barak, unul dintre cei mai cunoscuţi lideri israelieni, la acea dată ministru de externe: ”Numai acelor oameni care sunt aici cu noi şi poartă riscul şi povara de a fi aici trebuie să li se permită să voteze.”⁷

Problema reprezentării devine mai complicată în cazul statelor cu diasporă puternică, unde numărul cetăţenilor din afara graniţelor este mare sau suficient de mare încât să influenţeze rezultatul alegerilor. Aici ea se combină cu una de legitimitate.

Este celebru cazul Insulelor Cook. Până în 1981, toţi cetăţenii, indiferent de locul de rezidenţă, aveau dreptul de a vota, cu condiţia de a veni pe teritoriul statului. Sub incidenţa acestei prevederi, non-rezidenţii chiar au schimbat rezultatul alegerilor din 1978, când unul dintre partide a adus cu avionul în ţară pentru a vota un număr de cetăţeni care locuiau în Noua Zeelandă. În urma unui apel de neconstituţionalitate, aceste voturi au fost anulate, iar ulterior Parlamentul a schimbat legea, alocând cetăţenilor din afara graniţelor o singură circumscripţie. Și aceasta a fost desfiinţată în 2004.⁸

Legitimitatea şi interesele politice

Problema legitimităţii apare în contextele în care există un „tipar de suport politic printre votanţii din diaspora”, care „ diferă semnificativ de acela al votanţilor din ţară.”⁹ În acest context, întrebarea este dacă votul extern va creşte legitimitatea unui sistem democratic sau o va pune sub semnul întrebării. Iată ce concluzionează cercetătorii de la IDEA, în studiul realizat asupra 214 ţări din întreaga lume: „Când cetăţenii care locuiesc în afară solicită dreptul de vot, a-l nega poate conduce la pierderea legitimităţii. Dar, este la fel de important să avem în minte că un proces de vot extern perceput ca fiind viciat în favoarea unor interese politice particulare sau ca haotic poate cauza pierderea legitimităţii alegerilor în ochii publicului intern”.¹⁰

În ultima perioadă în Ungaria are loc o dezbatere pe tema acordării dreptului de vot maghiarilor care au obţinut cetăţenia în urma legii dublei cetăţenii. La ora actuală, acest drept este condiţionat de rezidenţa în Ungaria. Argumentul FIDESZ care susţine extinderea votului extern este acela că ” cetăţenia şi sufragiul sunt inseparabile”. Una din întrebările ridicate în acest context se referă la consecinţele politice ale acordării dreptului de vot tuturor maghiarilor din afara graniţelor. El este văzut de unii comentatori ca un instrument în favoarea FIDESZ, care beneficiind de aportul voturilor din străinătate (estimate în jurul a câteva sute de mii), îşi poate astfel consolida poziţia politică. În 2006, fostul ministru al sănătăţii Istvan Mikola, membru FIDESZ, a vorbit despre această ipoteză, într-un discurs văzut ca o gafă politică: ”Căci dacă putem câştiga un mandat de 4 ani şi apoi putem să acordăm, să spunem, 5 milioane de cetăţenii maghiare şi beneficiarii pot să voteze, acest lucru va decide totul în această ţară pentru 20 de ani.”¹¹

Corectitudinea alegerilor

O problemă deosebită semnalată la nivel global se referă la posibila apariţie a unui conflict între principii democratice: dreptul universal de vot şi alegerile libere, atunci când nu se poate asigura corectitudinea votul din diaspora.

Potrivit lui Robert Dahl, unul dintre cei mai mari teoreticieni ai democraţiei, alegerile libere, corecte şi frecvente – free, fair and frequent elections¹² – constituie unul din pilonii democraţiei. Dilema apare în momentul în care asupra votului din afara graniţelor planează suspiciuni, iar organizarea şi mecanismele instituţionale nu pot asigura transparenţa. În acelaşi amplu studiu furnizat de IDEA, este subliniată importanţa corectitudii alegerilor: „în dezbaterea propunerilor de a introduce sau menţine votul extern, chestiunile de justiţiei electorală – transparenţa procesului de înregistrare a alegătorilor, egalitatea competiţiei, desfăşurarea legală a alegerilor şi mecanismele de control care asigură toate acestea – sunt esenţiale în procesul de decizie.”¹³

Votul extern în lume. Cine îl acordă şi cine nu

Din 214¹⁴ state şi teritorii, la nivelul anului 2007, 115 aveau prevederi legale care permit anumitor categorii de cetăţeni din afara graniţelor să voteze. Printre acestea se numără 5 state care au prevederi, dar nu le-au implementat. Votul extern este prevăzut nu doar în state dezvoltate economic, ci şi în regiuni caracterizate prin subdezvoltare, aşa cum nu este apanajul democraţiilor, ci există şi în regimuri non-democratice.

Pe continente, situaţia se prezintă astfel: 28 de ţări din Africa (printre care Algeria, Angola, Africa de Sud); 16 state de pe continentul american (SUA, Canada, Argentina, Brazilia); 20 din Asia (Afganistan, India, Japonia, Iran, Irak); 41 din Europa Occidentală şi Europa de Est, 10 din zona Pacificului (Australia, Noua Zeelandă). În cele mai multe cazuri, votul extern este condiţionat de anumite criterii, prezentate în cele ce urmează.

Printre statele care nu permit nicio formă de vot extern se numără: Albania, Armenia, Cipru, Coreea, Macedonia, Malta, Monaco, Muntenegru, Maroc, Slovacia.

Armenia este un exemplu recent de stat care a abolit complet votul extern, începând cu ianuarie 2007. Argumentul principal a fost acela că armenii care locuiesc în afară nu ar trebui să aibă decidă asupra conducerii Armeniei şi viitorului acesteia, drept ce ar trebui să revină doar armenilor care trăiesc în ţară. Armenia are o diasporă foarte numeroasă, dar în general prezenţa la vot din rândul acesteia fusese redusă.

Cadrul exercitării votului extern – condiţii, limitări şi mijloace

Primul pas în stabilirea cadrului legislativ pentru votul extern este decizia cu privire la persoanele îndreptăţite să-l exercite. O parte dintre state acordă dreptul de vot doar în baza calităţii de cetăţean, fără alte restricţii. În alte cazuri, pe lângă această cerinţă mai există un set de condiţii sau limitări pentru acordarea dreptului de vot.

Limitarea dreptului de vot la anumite categorii de alegători
O parte a statelor restrâng dreptul de vot extern doar la anumite categorii de cetăţeni, pe criterii de profesie, precum personal militar, oficiali şi corp diplomatic şi familiile acestora. În cazul Irlandei, spre exemplu, votul extern este permis doar angajaţilor misiunilor diplomatice şi membrilor forţelor armate, restul cetăţenilor irlandezi neavând acest drept.

Condiţia perioadei petrecute în afara graniţelor sau intenţiei de reîntoarcere în ţară
Unele ţări permit cetăţenilor să se înregistreze şi să voteze indiferent de perioada de timp în care s-au aflat peste hotare, spre exemplu, Belarus, Bosnia, Estonia, Norvegia, Polonia, Suedia, SUA. În alte cazuri, dreptul de vot se pierde după o anumită perioadă. Printre ţările care impun limite de timp pentru acest drept se numără Germania (25 ani pentru persoanele rezidente în state care nu sunt membre ale Consiliului Europei), Noua Zeelandă (3 ani pentru cetăţeni şi 12 luni pentru rezidenţi permanenţi) şi Marea Britanie (15 ani).

Principalul motiv pentru limita de timp ţine de ruperea legăturilor dintre cei care locuiesc în afară şi ţara-mamă, care afectează evaluarea asupra situaţiei interne şi pune sub semnul întrebării capacitatea de decizie a acestora în materie de politică internă a statului de origine.

O altă categorie de state au prevăzut dreptul de vot pentru cei care se află doar temporar în străinătate şi intenţionează să se întoarcă în ţara-mamă. Printre ele se numără Australia, pentru alegători înregistraţi care sunt plecaţi 6 ani sau mai puţin şi Canada, pentru cetăţeni care stau cel mult 5 ani în străinătate.

Înregistrarea alegătorilor
Odată îndeplinite criteriile pentru exercitarea dreptului de vot, fie că e vorba exclusiv despre cetăţenie, fie de celelalte condiţii, votanţii trebuie înregistraţi. Înregistrarea poate fi automată, cu actualizarea periodică a datelor sau alegătorilor li se cere să se înregistreze în prealabil, cu o perioadă minimă înainte de alegeri. În multe state cu tradiţie democratică, votul se face pe baza înregistrării. Alegătorul care doreşte să se prezinte la urne trebuie să îndeplinească o procedură premergătoare. (care presupune completarea unor formulare, documentaţie etc). În fapt, cerinţa înregistrării reprezintă regula generală în ţările care admit votul extern, puţine fiind situaţiile în care ea nu este prevăzută.

Noua Zeelandă este una dintre cele mai permisive state atunci când vine vorba despre dreptul de vot. Totuşi, există chiar şi în acest caz condiţionări. Cetăţenii din străinătate au dreptul să voteze doar dacă au fost în Noua Zeelandă în ultimi trei ani, iar rezidenţii permanenţi în ultimele 12 luni. În plus, înregistrarea pentru vot este obligatorie. Înregistrarea nu anulează caracterul opţional al votului, alegătorul putând să nu se prezinte la urne, chiar dacă s-a înregistrat. În schimb, nimeni nu poate vota dacă nu s-a înregistrat formal înainte de ziua alegerilor.

Tipurile de alegeri
Votul extern poate fi permis pentru un singur tip de scrutin sau pentru mai multe. Atunci când este rezervat unui singur tip de alegeri, în general este vorba de cele legislative. 31 de state îl permit doar în această situaţie, printre care Australia, Olanda, Islanda, Turcia, Germania, Marea Britanie. În 14 ţări, alegătorii din disapora pot vota doar la alegerile prezidenţiale. În celelalte cazuri, statele permit cetăţenilor din afara graniţelor să voteze la mai multe tipuri de scrutine: parlamentare şi prezidenţiale – 20 (printre care Croaţia, Georgia, Senegal, Singapore, Siria); parlamentare, prezidenţiale şi referendumuri – 11 state (printre care Austria, Peru, Polonia, Slovenia); parlamentare, prezidenţiale, referendumuri, alegeri sub-naţionale – 6 state ( printre care SUA, Rusia, Belarus, Algeria); parlamentare şi referendumuri – 7 state (ex. Canada, Estonia, Suedia, Italia); prezidenţiale şi referendumuri – 7 state (ex. Franţa, Lituania); alte combinaţii – 19 state.

Mijloacele de vot
În principiu, există 4 opţiuni procedurale când vine vorba de votul extern: votul personal – alegătorul se prezintă la misiuni diplomatice, baze militare, în locaţii fixe de pe teritoriul statului de rezidenţă; votul proxy (proxy voting) – procedură prin care unui alegător i se permite să autorizeze pe altcineva să voteze în locul lui; votul prin corespondenţă; votul electronic.

Prima formulă este cea curentă. Celealte opţiuni sunt folosite fie separat, fie pe lângă votul personal, fiecare ridicând însă probleme de implementare. Reglementarea votului electronic este încă în fază incipientă, Estonia, Franţa şi Olanda fiind primele ţări care l-au experimentat. Franţa foloseşte şi votul proxy, dar a renunţat la votul prin corespondenţă în 1975, datorită cazurilor de fraudă. Asigurarea corectitudinii în cazul votului prin corespondenţă este una dintre chestiunile problematice, semnalate şi la nivel european. Comisia de la Veneţia consideră că acesta ar trebui permis „numai dacă serviciul poştal este sigur şi de încredere. Fiecare caz individual trebuie evaluat, pentru a vedea dacă este posibil să apară fraude şi manipulări odată cu votul prin corespondenţă.”¹⁵ Această recomandare devine cu atât mai importantă cu cât în dezbaterea publică din România există propunerea de introducere a votului prin corespondenţă.¹⁶

Concluzii

Dezbaterea despre votul extern (dreptul de vot al cetăţenilor unui stat care se află în afara graniţelor naţionale) nu este nici nouă şi nici limitată ca spaţiu geografic. Sunt câteva dileme de principiu, dar şi de procedură, pe care le tratează această dezbatere, cum ar fi: este dreptul de vot conferit de cetăţenie unul absolut? Sau ar trebui reglementat pe anumite criterii?; cum se armonizează dreptul individual de vot cu cerinţele de reprezentativitate şi legitimitate?; ce se întâmplă când numărul votanţilor din afară este suficient de mare încât să influenţeze sau decidă rezultatul votului? cum ne putem asigura că un drept de vot extins îşi atinge doar scopul benefic şi nu subminează legitimitatea sistemului politic, atunci când viciază rezultatele?; cât de îndreptăţiţi sunt cei care au pierdut legătura cu ţara de origine de un număr de ani să decidă în legătură cu gestionarea problemelor interne?; implică dreptul de vot şi asumarea consecinţelor pentru alegerea făcută? cum se pot crea condiţiile optime şi ce mijloace ar trebui folosite pentru ca un număr cât mai mare de alegători să-şi exercite votul, garantându-se în acelaşi timp transparenţa şi corectitudinea alegerilor?

Dezbaterea nu are răspunsuri definitive. La nivelul comunităţii internaţionale, părerile sunt împărţite, tendinţa majoră fiind de extindere a dreptului de vot, în virtutea principiului democratic al sufragiului universal. Există însă şi situaţii în care efectele lui neprevăzute au pus sub semnul întrebării dacă nu dreptul de vot în sine, cel puţin reglementările legale şi aspectele tehnico-administrative ale implementării lui. Majoritatea statelor lumii au prevederi legale referitoare la votul cetăţenilor care nu se află în ţară la momentul scrutinului. Aceste prevederi sunt însă foarte diferite de la caz la caz. Există state care sunt permisive atunci când este vorba de tipurile de scrutin şi de mijloacele utilizate, dar restrictive în privinţa celor care au dreptul de a vota. Gestionarea procesului electoral şi implementarea votului extern nu este nici ea lipsită de probleme. Acestea sunt legate în special de asigurarea transparenţei, a corectitudinii, dar şi de percepţia publicului din ţară cu privire la votul extern.

Coroborarea comparativă a datelor este foarte importantă şi conduce la o concluzie simplă: nu există o reţetă universală. Fiecare stat a găsit formule legale şi instituţionale care răspund particularităţilor lui, care ţin cont de numeroase variabile, de experienţele practice şi de realităţile concrete: de la contextul politic la dimensiunile disaporei, de la considerente de costuri la probleme de legitimitate, de la chestiuni administrative la evoluţii istorice.

Bibliografie
Robert A. DAHL, A. Robert, Poliarhiile. Participare şi opoziţie, Iaşi: Institutul European, 2000.
DAHL, A. Robert, Despre democraţie, Iaşi: Institutul European, 2003.
European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Report on Electoral Law and Electoral Administration in Europe. Synthesis study on Recurrent Challenges and Problematic Issues, 2006;
International Institute for Democracy and Electoral Assistance, Instituto Federal Electoral, Voting from Abroad. The International IDEA Handbook, 2007;
NOHLEN, Dieter, GROTZ, Florian, „External Voting: Legal Framework and Overview of Electoral Legislation”, Boletin Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, ano XXXIII, num. 99, septiembre-diciembre 2000.

Resurse on-line:
http://www.budapesttimes.hu/index.php?option=com_content&task=view&id=16636&Itemid=220
http://www.mae.ro/node/6592
http://pajamasmedia.com/blog/should-citizens-living-abroad-get-a-vote/

NOTE

DAN MIHALACHE – doctor în ştiinţe politice, lector asociat la Universitatea Creştină „Dimitrie Cantemir”. În prezent îndeplineşte funcţia de consilier politic al preşedintelui Partidului Naţional Liberal. A fost consilier al primului-ministru, deputat şi membru al Parlamentului European.

IULIA HUIU – politolog, doctorand în sociologie. Este coautor al volumelor: Dan Pavel, Iulia Huiu, „Nu putem reuşi decât împreună.” O istorie analitică a Convenţiei Democratice. 1989-2000 , Editura Polirom: Iaşi, 2003; Sursele Securităţii informează. Documente din arhiva CNSAS, Editura Humanitas: Bucureşti, 2008; Personalităţi ale exilului românesc în arhivele Securităţii, Editura Corint: Bucureşti, 2007.

 sus