Human Rights

Dreptul la azil în Uniunea Europeană
Distopia supranaţionalismului
 

DIANA ZANOSCHI^*
[National School of Political and Administrative Studies Bucharest]

Abstract:
The European Union's growing interest for the protection of asylum seekers finds concretisation in the multitude of legislative instruments and multiannual programmes. Despite the significant progress and achievements in the field, the Union still faces many challenges. This article aims at offering an insight into the legislative package concerning the right to asylum and at emphasizing the gap between the common objectives and the different national implementation of the asylum policy. By analysing the discrepancies between the official goals and the actual national enforcement, the study argues that the asylum system of the European Union lacks coherence and sustainability.

Keywords: right to asylum, refugee, immigration, principle of non-refoulement, asylum policy, common European asylum system

 

Introducere

Sfera politică a Uniunii Europene dezbate încă intens şi constant politica în domeniul azilului iar numeroşii ani de discuţii şi iniţiative se concretizează în câteva rezultate semnificative: obiective politice clare, legislaţie relevantă şi planuri adecvate de acţiune. Cele mai multe dintre măsurile legislative adoptate sunt pe scurt prezentate în prima parte a acestui articol. Scopul nu este acela de a examina exhaustiv legislaţia comunitară în domeniul azilului, ci mai degrabă de a oferi simple direcţii cu privire la etapele care au dus la dezvoltarea unei politici comune a azilului.

Cea de-a doua parte a studiului îşi îndreaptă atenţia asupra câtorva exemple legate de modul în care statele membre aplică legislaţia comunitară în domeniul azilului. Cu un accent special asupra Italiei şi Greciei, Austriei, Franţei şi Germaniei, cea de-a doua parte are drept scop sublinierea diferenţelor dintre obiectivele comunitare şi realităţile naţionale. Alegerea ţărilor este întâmplătoare, singurul criteriu luat în considerare fiind acela al încercării naturale de a găsi un echilibru. Astfel, în timp ce Italia şi Grecia sunt supuse în mod constant criticilor aspre pentru sistemele lor de azil, Austria, Franţa şi Germania sunt mai puţin stigmatizate atunci când se discută despre încălcarea drepturilor omului.

Partea I: O perspectivă asupra legislaţiei Uniunii Europene în domeniul azilului

După cel de-al doilea război mondial, o preocupare acută pentru protecţia drepturilor omului pare să grăbească şi să modeleze dezvoltarea legislaţiei internaţionale. În acest context, Naţiunile Unite adoptă Declaraţia Universală a Drepturilor Omului pe 10 decembrie, 1948. Documentul stabileşte pentru prima dată drepturi fundamentale la care toţi oamenii sunt îndreptăţiţi. Constă în treizeci de articole ce definesc libertăţi primordiale, drepturi şi principii. Printre ele şi dreptul la azil¹ care permite oricărei persoane să caute protecţie în altă ţară dacă este supusă persecuţiei în ţara de origine. Multe constituţii naţionale reiterează principiile prezentate în Declaraţie şi numeroase tratate internaţionale, instituţii regionale, naţionale şi internaţionale ce au drept obiectiv protecţia drepturilor omului fac apel la acest document. Cel mai relevant exemplu de act ce reia principiile Declaraţiei este Convenţia privind Statutul Refugiaţilor (1951)² amendată apoi de Protocolul privind Statutul Refugiaţilor (1967)³.

Ambele documente definesc doi termeni majori ce trebuie luaţi în considerare în orice discuţie privitoare la dreptul la azil: refugiat şi interdicţia de expulzare şi returnare. Un refugiat reprezintă: [o persoană] „care din cauza unor temeri justificate de a fi persecutată datorită rasei, religiei, naţionalităţii, apartenenţei la un anumit grup social sau opiniilor sale politice, se află în afara ţării a cărei cetăţenie o are şi care nu poate sau, datorită acestei temeri, nu doreşte protecţia acestei ţări; sau care, neavând nicio cetăţenie şi găsindu-se în afara ţării în care avea reşedinţa obişnuită ca urmare a unor astfel de evenimente, nu poate sau, datorită respectivei temeri, nu doreşte să se reîntoarcă.”⁴Interdicţia de expulzare şi returnare împiedică orice stat care acordă azil să expulzeze sau să returneze un refugiat unui stat în care „viaţa sau libertatea sa ar fi ameninţate pe motive de rasă, religie, naţionalitate, apartenenţă la un anumit grup social sau opinii politice.”⁵

Dintr-o perspectivă politică, dreptul la azil este controversat, un amalgam de beneficii şi de dezavantaje. De exemplu, expulzarea oricărui refugiat pare odioasă în condiţiile în care viaţa sau libertatea persoanei respective ar fi ameninţate dar uneori expulzarea este obligatorie pe baza tratatelor bilaterale de extrădare. Cu toate acestea, scopul acestui articol nu este acela de a analiza ameninţările la suveranitate pe care le percep statele membre atunci când le sunt impuse măsuri în domeniul azilului sau subtilele acuzaţii pe care un stat le face (către ţara de origine a refugiatului) atunci când acordă azil, ci mai degrabă implicaţiile umanitare ale conceptului de azil. Lăsând la o parte falsa dihotomie privitoare la caracterul negativ sau pozitiv al dreptului la azil, atenţia ar trebui să se îndrepte asupra obligaţiei fiecărui stat membru de a oferi ospitalitate şi de a restabili drepturile civile ale refugiaţilor.

Avansând cu prezentarea actelor legislative, trebuie subliniat că ceea ce Naţiunile Unite realizează în termeni de „posibile direcţii”, Consiliul Europei rezumă prin intermediul a câteva Recomandări⁶ adoptate în perioada 1997-2005 iar Uniunea Europeană transpune mai departe în legislaţie.

Începând cu Tratatul de la Maastricht, politica în domeniul azilului obţine şi mai multă atenţie din partea statelor membre, în contextul cooperării în domeniul Justiţiei şi Afacerilor Interne⁷. Considerată iniţial „domaine réservé”⁸, legislaţia în domeniul azilului cade sub auspiciile cooperării interguvernamentale, ceea ce permite fiecărui stat să deţină controlul asupra propriei legislaţii în domeniu. Totuşi, din moment ce toate statele membre tind către acelaşi ţel – respectarea standardelor internaţionale ale protecţiei refugiaţilor şi drepturilor omului, o politică comună în domeniul azilului pare soluţia adecvată. Transferul domeniului azilului către cel întâi pilon al Comunităţii se realizează oficial odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Amsterdam în 1999.

Pe lângă stipularea ca obiectiv clar al dezvoltării unei zone de libertate, securitate şi justiţie incluzând măsuri adecvate cu privire la controlul frontierelor externe, azil şi imigrare, Tratatul de la Amsterdam introduce de asemenea Titlul IIIa, noul Titlu IV din TEC privind „vizele, azilul, imigrarea şi alte politici legate de libertatea de circulaţie a persoanelor”. Tratatul instituie o comunitarizare parţială a celui de-al treilea pilon (Justiţie şi Afaceri Interne), parţială deoarece Regatul Unit al Marii Britanii, Irlanda şi Danemarca aleg să nu participe⁹.

În ceea ce priveşte procesul decizional, ar trebui precizat că dacă instrumentele care pot fi adoptate în cadrul interguvernamental sunt Convenţiile, Poziţiile Comune, Concluziile şi Rezoluţiile¹⁰, acte care nu au forţă juridică, jucând un rol mai degrabă orientativ, comunitarizarea, dimpotrivă, permite adoptarea de Regulamente şi Directive. Se consideră¹¹ că forţa juridică a instrumentelor adoptate de către Comisie ar accentua conformitatea politicii azilului cu standardele internaţionale. Integrarea în primul pilon rezultă, de asemenea, într-un proces decizional diferit de cel al cooperării interguvernamentale, în care Comisia are iniţiativa actelor legislative iar Parlamentul se bucură de o participare sporită.

După intrarea în vigoare a Tratatului de la Amsterdam, Consiliul European adoptă Programul de la Tampere în 1999 ce are drept scop crearea unei zone de liberate, securitate şi justiţie în cadrul Uniunii Europene¹². Programul de la Haga¹³ (2004) şi Programul de la Stockholm¹⁴ (2009) urmează acelaşi algoritm, oferind direcţii pentru atingerea obiectivelor stabilite de către Consiliul European. Programul de Tampere şi cel de la Haga definesc sistemul european comun de azil, ca parte a zonei de libertate, securitate şi justiţie, sistem pentru construirea căruia sunt necesare două faze. Cea dintâi (1999-2005), care este deja completă vizează armonizarea legislaţiei în interiorul Uniunii Europene, în timp ce a doua (2005-2010) are în vedere instituirea unor proceduri comune de azil şi a unui statut uniform, valabil pe tot cuprinsul Uniunii pentru persoanele care au nevoie de protecţie internaţională.

Pachetul legislativ privind sistemul comun de azil constă în Regulamentul CE 343/2003, Directiva 85/2005/EC, Directiva 83/2004/EC şi Directiva 9/2003/EC. Regulamentul 343/2003 are în vedere criteriile şi mecanismele pentru determinarea statelor membre responsabile de examinarea cererilor de azil depuse într-unul din statele membre de către un cetăţean al unei ţări terţe. Este cunoscut ca Regulamentul Dublin II (sau Regulamentul de la Dublin) şi integrează principiile Convenţiei Dublin¹⁵ în contextul comunitar. Unul dintre obiectivele Regulamentului este acela de a reduce numărul de persoane care caută azil în mai multe state membre. Conform Regulamentului de la Dublin, prima ţară în care imigrantul ajunge este responsabilă de cererea sa de acordare a azilului. 

Directiva 85/2005 defineşte procedurile de bază pentru acordarea şi retragerea statutului de refugiat, Directiva 83/2004 (sau Directiva de calificare) priveşte standardele şi criteriile pe care cetăţenii din ţări terţe sau persoanele fără cetăţenie trebuie să le respecte pentru a se califica în categoria de refugiaţi sau de persoane care au nevoie de protecţie şi tot ceea ce implică protecţia acordată iar Directiva 9/2003 stabileşte condiţii comune pentru primirea solicitanţilor de azil.

Cea de-a doua etapă a sistemului european comun de azil are în vedere obţinerea unui standard comun de protecţie mai înalt şi o mai mare egalitate a protecţiei pe cuprinsul Uniunii Europene („higher common standard of protection and greater equality in protection across the EU”)şi asigurarea unui grad mai mare de solidaritate între statele membre ale Uniunii(„higher degree of solidarity between EU member states.”¹⁶). În această direcţie, Comisia prezintă în 2007 Carta Verde privind viitorul sistem european comun de azil. Cel mai mare progres realizat de Comisie prin intermediul acestui document se referă la structurarea principalelor subiecte ce trebuie abordate în cea de-a doua fază de proiectului de dezvoltare a sistemului european comun de azil în patru capitole distincte: „Legislative instruments, Implementation – Accompanying measures, Solidarity and burden-sharing” şi „The External dimension of asylum.”¹⁷

Carta Verde este urmată de un document care se concentrează asupra imigraţiei – una dintre priorităţile preşedinţiei franceze a Consiliului European – Pactul European privind Imigraţia şi Azilul (2008). Pactul este un document politic, prin urmare, nu are forţă juridică dar prezintă linii generale de orientare şi principii care ar putea ghida viitoarele politici în domeniul imigraţiei, azilului şi controlului graniţelor.¹⁸

Cu privire la azil, Pactul are în vedere patru posibile modalităţi de îmbunătăţire a protecţiei refugiaţilor. Prima măsură se referă la crearea Biroului European de Sprijin pentru Azil în 2009 cu scopul creşterii cooperării administrative şi a armonizării practicilor şi procedurilor naţionale în domeniu. Cea de-a doua vizează posibilitatea de instituire a unui sistem de azil unic până în 2012, care să răspundă unor standarde comune de protecţie a refugiaţilor. Următoarele măsuri au în vedere consolidarea cooperării cu Înaltul Comisariat al Naţiunilor Unite pentru Refugiaţi şi posibilitatea oferirii unor cursuri privind drepturile fundamentale ale omului personalului responsabil de controlul graniţelor externe.¹⁹ Pactul urmează a fi pus în aplicare prin intermediul succesorului Programului de la Haga, respectiv Programul de la Stockholm.

Cea de-a doua etapă a implementării sistemului european comun de azil vizează şi revizuirea principalelor acte legislative în domeniu, aceasta implicând amendarea Regulamentului Dublin II, a Directivei privind condiţiile de primire ale persoanelor care caută azil, a bazei de date europene²⁰ conţinând amprentele solicitanţilor de azil şi ale imigranţilor ilegali precum şi adoptarea actelor necesare pentru crearea Biroului European de Sprijin pentru Azil. Regulamentul 493/2010²¹ adoptat de către Consiliul Uniunii împreună cu Parlamentul European instituie Biroul European de Sprijin pentru Azil care oferă suport sistemelor naţionale de azil şi de primire a imigranţilor.

Un alt moment esenţial de recunoaştere oficială a dreptului la azil îl oferă Tratatul de la Lisabona care încorporează Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene, oficial proclamată în anul 2000. Carta obţine forţă juridică prin intermediul Tratatului şi oficializează politica europeană comună a azilului. Tratatul de la Lisabona precizează că fiecare stat membru are dreptul exclusiv de a hotărî numărul de străini care sunt admişi pe teritoriul său²². Cu toate acestea, competenţele Uniunii în domeniu sunt semnificativ extinse. De exemplu, Tratatul stabileşte ca obiectiv al Uniunii dezvoltarea politicilor comune atât în domeniul azilului cât şi în domeniul imigraţiei, în variantele lor legale sau ilegale.²³

Intrarea în vigoare a Tratatului în 2009 duce la apariţia unor întrebări cel puţin pertinente cum ar fi: Există o politică europeană comună în domeniul azilului? Respectă statele membre în totalitate legislaţia în domeniu? Cea de-a doua parte a articolului încearcă să ofere un răspuns la astfel de întrebări.

Partea a II-a: Privaţi de drepturi şi torturaţi

Lăsând la o parte legislaţia comunitară adoptată şi aspiraţiile către o politică coerentă, sistemului de azil din Uniunea Europeană îi lipseşte armonizarea şi cooperarea practică.

Conform unor rapoarte recente²⁴, Comisia Europeană ezită să tragă la răspundere statele membre pentru tratament neadecvat al solicitanţilor de azil şi al imigranţilor, atitudine care nu corespunde cu standardele europene şi subminează dezvoltarea unui sistem comun de azil.

Dintre statele Uniunii, Grecia şi Italia au cele mai criticate şi ineficiente sisteme de azil, dar probleme există şi în Austria, Franţa şi Germania.

Grecia acordă azil în primă instanţă pentru mai puţin de 1% dintre cereri.²⁵ Decretul Prezidenţial²⁶ din 2009 abrogă curţile de apel şi privează solicitanţii de azil de dreptul de a contesta deciziile luate în primă instanţă. Deşi există planuri de a reforma întreaga procedură de acordare a azilului, planuri care s-ar materializa într-un serviciu de azil independent şi în centre de monitorizare ale imigranţilor ilegali plasate la punctele de intrare în ţară, Grecia încă practică expulzări forţate şi reţineri în condiţii de confort minim, fără bază legală. De asemenea, sunt raportate numeroase atacuri rasiale la adresa imigranţilor²⁷.

În Italia solicitanţii de azil sunt adesea reţinuţi fără bază legală şi le este interzisă părăsirea centrelor de primire până în momentul în care primesc confirmarea depunerii cererii de azil²⁸. Starea imigranţilor ilegali este mai gravă deoarece aceştia pot fi raportaţi foarte uşor autorităţilor şi pot fi reţinuţi pentru infracţiunea de „imigrare ilegală”²⁹. Mai mult decât atât, Italia încă primeşte mustrări pentru transferul la Tripoli, Libia al imigranţilor interceptaţi pe mare, fără a lua în considerare cererile lor de protecţie internaţională³⁰. Ţinând cont de faptul că Libia nu este semnatară a Convenţiei privind Statutul Refugiaţilor din 1951, autorităţile italiene violează standardele europene de azil şi interdicţia de expulzare şi returnare, care nu permite întoarcerea forţată a imigranţilor într-o ţară în care ar putea fi expuşi abuzului.

Chiar şi ţările mai puţin supuse criticilor pentru încălcări ale drepturilor omului întâmpină probleme legate de protecţia dreptului la azil. În Austria, de exemplu, legislaţia adoptată la data de 21 octombrie 2009³¹ de către parlamentul austriac contravine standardelor internaţionale ale drepturilor omului, permiţând reţinerea solicitanţilor de azil sub numeroase motive mai mult sau mai puţin solide. În plus, Ministerul de Interne al Austriei restricţionează constant activităţile ONG-urilor care oferă consultanţă juridică solicitanţilor de azil³².

În Franţa imigranţii sunt reţinuţi frecvent şi adăposturile lor sunt demolate³³. Sunt puţini cei cărora li se acordă azil, cei mai mulţi dintre imigranţi având statut ilegal şi fiind mereu în pericol de a fi returnaţi cu forţa în ţările lor de origine. Cel mai relevant exemplu este recenta returnare a imigranţilor rromi din august 2010³⁴. Abordarea aleasă de autorităţile franceze oferă simultan carrots and sticks. Imigranţilor li se acordă o sumă de bani după care sunt obligaţi să se întoarcă în ţara lor de origine. Eficientă sau nu, această metodă este discriminatorie şi nu ia în considerare standardele de protecţie internaţională, concentrându-se, în schimb, pe decizia Preşedintelui Francez de a combate radical criminalitatea.

Acordul de readmisie dintre Germania şi Siria este cauza principală a creşterii numărului de expulzări ale solicitanţilor de azil sirieni. Acordurile de readmisie sunt instrumente concepute pentru a combate imigraţia ilegală. Cu toate acestea, aplicarea unui acord de readmisie duce de multe ori la încălcarea interdicţiei de expulzare şi returnare deoarece imigranţii returnaţi sunt în pericol de a fi torturaţi şi persecutaţi. Aşa se şi întâmplă cu imigranţii sirieni expulzaţi care, odată ajunşi pe teritoriul ţării lor, sunt victime ale abuzului³⁵.

Analizând exemplele menţionate mai sus, putem uşor argumenta că politica de azil din Uniunea Europeană este incoerentă, lipsită de consens şi proceduri uniforme. Ea se dovedeşte a fi mai mult un concept decât un proiect aplicabil, credibil şi de durată.

O scurtă concluzie

Sistemul de azil este considerat una dintre priorităţile Uniunii Europene, adunând mult interes din partea statelor membre. Politica de azil se bazează pe un singur set de reguli ce respectă Convenţia privind Statutul Refugiaţilor adoptată de către Naţiunile Unite. Regulamentul Dublin II stă la baza legislaţiei Uniunii Europene în domeniul azilului, împreună cu alte câteva directive care definesc procedurile de primire ale solicitanţilor de azil şi criteriile de acordare a statutului de refugiat.

Un sistem european comun de azil implică o atitudine coerentă din partea statelor membre: întâmpinarea imigranţilor cu aceleaşi servicii de bază, verificarea cererilor în aceeaşi manieră şi folosirea unor reguli similare pentru acordarea şi retragerea statutului de refugiat. Cu toate acestea, felul in care sunt trataţi refugiaţii diferă substanţial de la stat la stat, ceea ce conduce la concluzia că legislaţia comunitară în domeniul azilului este foarte puţin aplicată. În aceeaşi notă, trebuie subliniat faptul că efectele imigraţiei asupra fiecărui stat membru variază substanţial şi sunt determinate nu numai de gradul de implementare a legislaţiei comunitare cât şi de motive aleatorii cum ar fi originea imigranţilor sau mentalitatea populaţiei locale. Aceasta dovedeşte că legislaţia supranaţională nu-şi găseşte uneori utilitatea iar în cazul de faţă este evident că nu poate garanta protecţia dreptului la azil.

NOTE