Modul de luare a deciziilor în Consiliul UE și mecanismele sale birocratice de funcționare prin vot, inclusiv raporturile sale cu celelalte organe din cadrul complexului sistem instituțional european (Comisia, Parlamentul, Curtea de Justiție etc.) presupun adesea codecizia, negocierea și acordul. Analizându-le în acest studiu care va fi publicat în două părți, îmi asum și o prognoză asupra evoluției viitoare a Consiliului European și a UE în ansamblu pe baza premisei că există un echilibru extrem de sensibil, greu de descifrat și inconstant între tendința generală de căutare a unanimității, respectiv de obținere a majorității calificate, și interesele de grup politico-statale sau individuale naționale care suscită constant formarea de alianțe temporare și tematice necesare pentru atingerea minorității de blocaj.

Practic, aceștia sunt singurii factori favorizanți din punct de vedere legal sau procedural care pot fi utilizați în vederea desfășurării ulterioare ori în paralel a unor negocieri între părți cu șanse (mai mari) de reușită, adică ajungerea la o soluție convenabilă/acceptată pentru/de toate părțile ori de marea lor majoritate, cel puțin (în ponderile stabilite de regulamente și proceduri), motiv pentru care se resimte acut nevoia de ajustare permanentă a obiectivelor fiecărui stat/reprezentant sau grup politic ori coaliție de state cu interese similare și se impun un dialog permanent, o minuțioasă pregătire birocratică preliminară și o conlucrare constantă care să prefigureze și să încununeze, de fapt, o înțelegere cât mai consensuală.

Istoric

Consiliul de Miniștri este una din primele instituții ale Uniunii Europene, fiind prevăzut în planul Jean Monnet (declarația ministrului de externe francez, Robert Schuman) din 9 mai 1950 și creat prin Tratatul semnat la Paris la 18 aprilie 1951 de cei șase membri ai Comunității Economice a Cărbunelui și Oțelului (CECO): Belgia, Luxemburg, Franța, Germania, Italia, Olanda și ratificat la 23 iulie 1952. El reprezenta cele șase țări și coordona politicile naționale, activitatea Înaltei Autorități și pe cea a guvernelor, având competențe executive și putere de decizie legislativă.[1]

Aceleași atribuții avea și după semnarea Tratatelor de la Roma (25 martie 1957), care instituiau Piața Comună și EURATOM, aceste tratate intrând în vigoare la 1 ianuarie 1958, după ratificarea lor de parlamentele celor șase țări membre, prin ele luând ființă Comunitatea Economică Europeană (CEE).[2]

Lor li s-au adăugat cele specifice schimbărilor aduse organizației prin înființarea Comunității Europene în 1957, realizării progresive a uniunii vamale (Acordul de la Schengen, 1985), a uniunii economice și monetare (Actul Unic European, 27-28 februarie 1986), aprofundării și consolidării integrării bazate pe cei trei piloni (Tratatul asupra Uniunii Europene semnat oficial la Maastricht la 7 februarie 1992 și intrat în vigoare la 1 noiembrie 1993, Tratatul semnat la 2 mai 1992 la Porto, care instituia spațiul economic european, de la 1 mai 1993)[3], iar apoi de reformele diverse instituționale și procedurale introduse prin Tratatele de la Amsterdam (1997, ratificat în 1999) și Nisa (2001, ratificat în 2003).[4] În anul 2002 primul tratat fondator al Comunității Europene, tratatul CECO a expirat.[5]

Pe modelul Înaltei Autorități a CECO din 1952, a fost înființată prin Tratatul de la Roma din 1957 Comisia CEE. Primul președinte al Comisiei a fost germanul creștin-democrat Walter Hallstein (1958-1967), unul dintre cei care au fost considerați părinții fondatori ai UE, care a început consolidarea legislației europene, astfel încât să aibă impact asupra legislațiilor naționale, mai ales că inițial guvernele naționale au dat puțină atenție administrației europene, care însă cu ajutorul Curții Europene de Justiție s-a impus treptat, inclusiv recent în controversele din ultimii ani purtate cu Ungaria și Polonia privind interpretarea normelor europene referitoare la respectarea statului de drept și condiționarea finanțării de la UE de îndeplinirea lor.[6]

Prima reuniune a Consiliului CEE are loc la 25 ianuarie 1958, fiind prezidată de Victor Larock, ministrul Afacerilor Externe al Belgiei. La 9-10 decembrie 1974, în cadrul summitului de la Paris, a fost creat Consiliul European, după summitul de la Copenhaga din decembrie 1973, care a prevăzut desfășurarea de summituri ori de câte ori se dovedește necesar. Acest consiliu a fost creat cu intenția de a institui un forum informal de discuții cu o frecvență inițială de 2-3 ori pe an între șefii de stat sau de guvern ai statelor membre, asistați de miniștrii lor de Externe, precum și cu președintele Comisiei Europene, asistat de un alt membru al Comisiei, deciziile fiind luate prin consens. De aceea, negocierea, compromisul, implicarea directă și relațiile interpersonale ale șefilor de stat sau de guvern contează foarte mult, iar reprezentanții celor mai mari/puternice state membre au o forță și/sau o influență politică vizibil mai mare. Între 10 și 11 martie 1975 a avut loc la Dublin prima reuniune a nou fondatului Consiliu European. Prin Tratatul de la Maastricht, intrat în vigoare la 1 noiembrie 1993, Consiliul European dobândește un statut oficial, atribuțiile sale principale constând în oferirea impulsurilor și orientărilor politice generale pentru dezvoltarea UE, iar din 1996 se stabilește regula întâlnirilor trimestriale în fiecare an, anterior reuniunile dintr-un an fiind doar semestriale. Prin Tratatul de la Amsterdam din 1 mai 1999, Secretarul General al Consiliului devine și Înalt Reprezentant pentru politica externă și de securitate comună, iar din octombrie 2003 toate reuniunile Consiliului European au loc la Bruxelles, după reforma instituțiilor UE introdusă prin Tratatul de la Nisa din 1 februarie 2003 (în mod special, prin extinderea votului cu majoritate calificată și prin introducerea principiului de cooperare consolidată între statele membre). La 1 decembrie 2009 prin Tratatul de la Lisabona se extinde utilizarea votului cu majoritate calificată în cadrul Consiliului European, care devine o instituție de sine stătătoare, cu președinte propriu (anterior acesta era un organism informal, iar poziția de șef al Consiliului European era neoficială, rolul revenind șefului de stat sau de guvern al statului membru care deținea președinția asigurată prin rotație a Consiliului UE).[7]

Consiliul Uniunii Europene (denumirea consacrată de la 1 noiembrie 1993) este principala instanță decizională a Uniunii, fiind format din câte un ministru din partea fiecărei țări membre, ministru care se schimbă în funcție de tema aflată pe ordinea de zi a ședințelor, cu respectarea resortului ministerial (există „tot atâtea Consilii, câte teme avem“), semnătura sa obligând întregul guvern național respectiv, în fața căruia este responsabil, după cum este responsabil în fața propriului parlament național și a concetățenilor săi care au ales și au legitimat respectivul legislativ și, indirect, guvernul din care face parte.[8]

„Consiliul reprezintă instituția unde interesele statelor membre se confruntă și sfârșesc, în general, printr-un compromis. Este instanța legislativă care adoptă reglementări și directive ce fixează cadrul vieții comunitare și armonizează legislațiile.“[9]

Conceput inițial ca o instituție lipsită de orice infrastructură proprie necesară achitării sale de sarcini, Consiliul Uniunii Europene (de Miniștri) s-a văzut depășit de munci și atribuții, prin creșterea cantitativă și calitativă a activităților sale și printr-o multiplicare a combinațiilor sale sectoriale, pentru ca să rezide în prezent în mai mult de 20 de compoziții diferite, infrastructura sa cuprinzând din 1958 Comitetul reprezentanților permanenți (miniștri de externe ai statelor membre) cu rol de a-l asista, grupuri de lucru formate din peste 200 de funcționari naționali, aflate sub dubla coordonare a Comitetului reprezentanților permanenți și a Secretariatului Consiliului UE.[10]

Din punct de vedere structural, Consiliul are două nivele: politic și administrativ, inițial doar miniștri de externe fiind implicați în activitățile Consiliului, însă, după extinderea competențelor UE, toate ministerele naționale participând la lucrările Consiliului, ultimii miniștri care s-au întrunit în cadrul Consiliului fiind la finele anilor ’90 cei ai apărării din statele membre.[11]

Între anii 1970 și 1985 Consiliul de Miniștri a fost marcat de o insuficiență a capacității sale de decizie, pe lângă dificultatea armonizării intereselor statelor membre (mai pregnant ilustrate în cele 6 luni în care fiecare stat deține prin reprezentantul său președinția rotativă a instituției), existând mai multe obstacole datorate procedurilor complicate de luare a deciziilor, modalitățile de adoptare prin vot fiind trei: majoritatea simplă, majoritatea calificată și unanimitatea.[12]

Prin lărgirile succesive ale CEE și apoi UE din 1973 (Danemarca, Irlanda, Marea Britanie), 1981 (Grecia), 1986 (Portugalia și Spania), 1995 (Austria, Finlanda, Suedia), 2004 (Cehia, Cipru, Estonia, Lituania, Letonia, Malta, Polonia, Slovacia, Slovenia, Ungaria), 2007 (Bulgaria și România) și 2013 (Croația), complicațiile au crescut odată cu mărirea numărului de membri și implicit al numărului de miniștri din Consiliul UE.

Deși, în total, există nouă configurații distincte ale Consiliului (1. afaceri generale și relații externe, 2. afaceri economice și financiare, 3. justiție și afaceri interne, 4. forță de lucru, politică socială, sănătate și consum, 5. competitivitate: piață internă, industrie ș cercetare, 6. transport, telecomunicații și energie, 7. agricultură și pescuit, 8. mediu înconjurător, 9. tineret și cultură), acesta rămâne, cu siguranță, o unică instituție.[13]

„Consiliul asigură coordonarea politicilor economice generale ale statelor membre și dispune de putere de decizie.“ (art.202 din Tratatul Comunității Europene, Tratatele Consolidate).[14]

Neaplicarea posibilității oferite totuși de Tratatul Comunității Economice Europene de a delibera și decide în multe domenii cu majoritatea calificată, extinderea Comunității Europene în 1973 (Danemarca, Marea Britanie și Irlanda) și incapacitatea statelor membre de a ajunge la un acord, după realizarea obiectivelor pieței comune, asupra unor obiective comune mai ambițioase, au adus Consiliul într-un „impas decizional“, din care s-a sperat că se va ieși prin crearea Consiliului European al șefilor de stat și de guvern (1974), care a instituționalizat conferințele la vârf care se țineau înainte la intervale neregulate și a încercat să funcționeze ca o autoritate politică chemată să faciliteze lucrările Consiliului de Miniștri și ale altor organe ale Comunității, fixându-le priorități și orientări clare.[15] Totodată, Consiliul European dă Uniunii impulsul necesar dezvoltării sale și aplanează divergențele care nu pot fi depășite în Consiliul de Miniștri.[16]

În realitate, după instituirea Consiliului European, Consiliul de Miniștri a mai pierdut din capacitatea și din autoritatea sa decizională, devenind uzuală practica de a lăsa șefilor de stat și de guvern grija de a lua deciziile importante.[17]

O dinamizare a procesului decizional în sânul Consiliului de Miniștri a fost înregistrată prin Actul Unic European din 1986 și, grație obiectivului, împărtășit de toate statele membre, de realizare a pieței interioare. În loc de a aborda, în ceea ce privește fondul chestiunii, refuzul statelor membre de a aplica principiul de vot al majorității, Actul Unic a stabilit o legatură abilă între principiul majoritar și deciziile necesare realizării pieței interioare. În practică, s-a putut vedea că, începând din 1986, procesul decizional în sânul Consiliului s-a accelerat și că deciziile luate cu majoritate au devenit norma.[18]

Analizând schimbările din CE provocate de Actul Unic European, care a introdus majoritatea calificată în multe situații în locul normei unanimității, putem observa că „procesul de decizie a devenit mai rapid, încât în doar cinci ani s-a putut crea piața unică în Europa.“[19]

În acest sens, se cuvine să amintim teoria politologului greco-american G. Tsebelis[20] despre „jucătorii cu capacitate de veto“, conform căreia „fiecare nou rezultat al unei politici reprezintă o îndepărtare de la rezultatul anterior, sau de la status quo. Pentru ca status quo-ul să se schimbe, trebuie ca un număr anumit de decidenți individuali sau colectivi să fie de acord cu această schimbare.“[21]

Aplicând teoria sa la evoluția UE, „Tsebelis argumentează că această procedură de vot a făcut trecerea de la o situație cu multipli jucători cu capacitate de veto (anume, în condițiile în care era cerută unanimitatea, fiecare guvern național era un astfel de jucător) la o altă situație, în care acum există un singur jucător cu capacitate de veto, anume cel colectiv: Consiliul de Miniștri.“[22]

Deci jucătorii partizani cu capacitate de veto au fost înlocuiți cu un unic jucător instituțional cu aceeași capacitate de veto, însă sub formă colectivă.[23]

Tratatul de la Maastricht din 1992 (ratificat în 1993) a suprimat distincția, păstrată în Actul Unic European, între Consiliul de Miniștri și sesiunile Consiliului în cadrul relațiilor externe. În materie de politică externă și de securitate comună și de cooperare în domeniile justiției și afacerilor externe tot Consiliul a rămas competent, fiind inclusă și posibilitatea ca în cadrul politicii externe și de securitate comună să fie luate, în condiții particulare, anumite decizii cu majoritate calificată, noua denumire oficială – Consiliul Uniunii Europene – reflectând astăzi coerența dintre cei trei pilieri (primul pilier fiind politicile comunitare economice, ecologice, științifice și energetice) ai Uniunii Europene.[24]

Acest Tratat asupra UE a introdus procedura de codecizie în chestiunile legate de primul pilier (pilon), mărind atribuțiile Parlamentului European, multe acte legislative fiind adoptate împreună de Parlament și Consiliu, acesta din urmă putând să adopte, să modifice sau să respingă propunerea Comisiei UE. Pentru ceilalți doi pilieri, Consiliul are o putere fie de decizie, fie de inițiativă. Unanimitatea este regulă pentru toți cei trei pilaștri, dar pot fi luate decizii cu majoritatea calificată, mai ales pentru realizarea de acțiuni comune. Sectoarele primului pilastru pentru care se cere unanimitatea sunt: politica fiscală, industria, cultura, Fondul european pentru dezvoltare regională și Fondul social european, ca și programul cadru pentru cercetare și dezvoltare tehnologică.[25]

Tratatul de la Amsterdam din 1997 (ratificat în 1999) a mai introdus varii reforme instituționale, întărind prevederile favorabile cooperării și înființând funcția de Înalt Reprezentant al UE pentru politica externă și de securitate comună, iar Tratatul de la Nisa din 2001 (ratificat în 2003) a reformat Comisia și Consiliul (stabilind o nouă pondere a voturilor), a extins puterea votului majoritar, a adoptat Carta Europeană a Drepturilor Fundamentale.[26]

Pornind de la hotărârile luate la Amsterdam (un comisar pe stat membru, plus un acord pe noua pondere a voturilor – cf. protocolul anexa nr.7), la 11 decembrie 2000 se ajunge la Nisa la un complicat acord privind cele 4 puncte rămase în discuție la Amsterdam: 1. un comisar pe stat membru și un număr maxim de 27 de comisari în UE lărgită după 2007; 2. majoritatea calificată, procedura prin care sunt adoptate mai mult de 80% din deciziile consiliului, este extinsă la 29 de noi articole, unanimitatea continuând să controleze vreo 30 de articole privind domeniile considerate esențiale de un stat membru sau altul (fiscalitate, politică socială); 3. stabilirea noii ponderi a voturilor în Consiliu, statuând majoritatea calificată: cei patru „mari“ obțin o cvasitriplare a voturilor lor – 29 în loc de 10 sau chiar, în cazul Spaniei 27 în loc de 8, însă această nouă pondere a majorității calificate este însoțită de 2 condiții suplimentare, care neutralizează mult această reechilibrare, și anume: pe de o parte, orice decizie, pentru a fi adoptată, trebuie susținută de majoritatea statelor (adică de cel puțin 8 state din cele 15 membre în total până în 2004 și 12 din cele 25 de state membre începând din 2004), ceea ce conferă o capacitate considerabilă de blocaj din partea statelor „mici“; pe de altă parte, orice decizie, pentru a fi adoptată, trebuie să beneficieze de susținerea statelor care reprezintă cel puțin 62% din populația UE, ceea ce teoretic permite Germaniei (statul cel mai mare din punct de vedere demografic: peste 80 de milioane de locuitori) să-și exploateze avantajul oferit de numărul populației; 4. cooperări sporite, prin eliminarea dreptului de veto de care dispunea fiecare stat membru, însă cu destule limite, dintre care cele mai importante se referă la domeniul apărării.[27] Tratatul de la Nisa a fost ratificat în 2003.

În privința regulilor de preferință socială utilizate, Consiliul UE face apel la „supermajorități“ sau „majorități calificate“, o regulă mai strictă decât cea a majorității simple, dar și la o altă regulă majoritară specială: cea a voturilor ponderate potrivit mărimii populației statelor membre: „Conform Tratatului de la Nisa, pentru adoptarea unei decizii potrivit acestui mecanism, este necesar să se ia în considerare, alături de numărul total de voturi în favoarea deciziei, și numărul statelor care votează, precum și ponderea populației statelor care votează pentru acea decizie.“[28]

Iar în ce privește viitorul Consiliului în cadrul UE, cităm din proiectul Constituției UE (respins prin referendum în Franța și Olanda în 29 mai și, respectiv, 1 iunie 2005): „Prin Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa din 18 iulie 2003, se stabilește cu privire la modalitățile de luare a deciziilor în Consiliul de Miniștri ca: 1. Atunci când Consiliul European sau Consiliul de Miniștri hotărăște cu majoritatea calificată, aceasta se definește ca întrunind majoritatea statelor membre, reprezentând cel puțin 3/5 din populația Uniunii; 2. Majoritatea calificată necesară este constituită din 2/3 din statele membre, reprezentând cel puțin 3/5 din populația Uniunii atunci când Constituția nu obligă Consiliul European sau Consiliul de Miniștri să hotărască pe baza unei propuneri a Comisiei sau atunci când Consiliul European și Consiliul de Miniștri nu hotărăsc la inițiativa ministrului afacerilor externe al Uniunii; 3. Dispozițiile alin.1 și 2 produc efecte de la 1 noiembrie 2009, după organizarea de alegeri parlamentare europene, conform dispozițiilor art.9; 4. Atunci când Constituția prevede în partea a III-a că legile europene și legile-cadru europene sunt adoptate de Consiliul de Miniștri conform unei proceduri legislative speciale, Consiliul European poate, din proprie inițiativă și în unanimitate, după o perioadă de examinare de minimum șase luni, să adopte o decizie prin care să autorizeze adoptarea acestor legi sau legi-cadru conform procedurii legislative ordinare. Consiliul European hotărăște după consultarea Parlamentului European și informarea parlamentelor natțonale. Atunci când Constituția prevede în partea a III-a că, într-un domeniu determinat, Consiliul de Miniștri hotărăște în unanimitate, Consiliul European poate, din proprie inițiativă și în unanimitate, să adopte o decizie europeană prin care să autorizeze Consiliul de Miniștri să hotărască în acel domeniu cu majoritate calificată. Orice inițiativă luată de Consiliul European pe baza unui paragraf este transmisă parlamentelor naționale cu cel puțin patru luni înainte de adoptarea unei decizii.“[29]

După ratificarea la 3 noiembrie 2009 a Tratatului de Reformă de la Lisabona semnat la 19 octombrie 2007, prin amendarea tratatelor de la Roma (1957) și de la Maastricht (1992/1993), primul tratat dintre ele, Tratatul de instituire a Comunității Economice Europene, fiind redenumit Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, au mai fost făcute unele modificări semnificative în sensul: trecerii de la unanimitatea de voturi la votul cu majoritate calificată în mai multe domenii din cadrul Consiliului de Miniștri (dar regulile stabilite prin Tratatul de la Nisa, semnat în 2001 și ratificat în 2003, au rămas în vigoare până la 1 noiembrie 2014), o schimbare a calculului majorității, acordarea mai multor puteri Parlamentului European, formând o legislatură bicamerală, alături de Consiliul de Miniștri, conform procedurii legislative ordinare, recunoașterea obligativității respectării drepturilor fundamentale ale cetățenilor UE prin conferirea unei forțe juridice obligatorii depline, cu o valoare juridică egală cu cea a tratatelor, Cartei Drepturilor Fundamentale a UE, document creat la 2 octombrie 2000 și ratificat la 7 decembrie 2000 în cadrul Consiliului European de la Nisa, conferirea personalității juridice europene consolidate (și UE, nu doar CEE), crearea postului de președinte permanent al UE (cu un mandat de doi ani și jumătate; primul ales a fost belgianul Herman Achille van Rompuy care a avut două mandate între anii 2009 și 2014, apoi a fost succedat între anii 2014 și 2019 de polonezul Donald Tusk, care și el a avut tot un mandat dublu; în prezent, funcția fiind deținută de belgianul Charles Michel) prin transformarea celui de președinte al Consiliului European, înființarea funcției de ministru de externe al UE („Înaltul Reprezentant al UE pentru politica externă și de securitate comună“/Vicepreședintele Comisiei Europene), reducerea numărului de comisari cu o treime, precum și altele mai puțin importante.[30]

Tratatul de la Lisabona păstrează principiul dublei majorități în cadrul voturilor: cetățeni și state membre. Cu câteva excepții, Tratatul instituie poziții de egalitate pentru Parlamentul European și Consiliu în ceea ce privește statutul de legislator în domenii în care acest principiu nu se aplica anterior, în principal în ceea ce privește elaborarea bugetului UE (Parlamentul beneficiază de paritate deplină), politica agricolă, justiția și afacerile interne. Tratatul a intrat în vigoare la 1 decembrie 2009, după ce a fost ratificat de toate cele 27 de state membre.[31]

Atunci când deliberează și votează un proiect de act legislativ, Consiliul se întrunește în ședință publică. Fiecare sesiune a Consiliului este divizată în două părți, consacrate deliberărilor privind actele legislative ale Uniunii, respectiv activităților fără caracter legislativ. Președinția Consiliului va continua să se schimbe o dată la 6 luni, dar apare și constituirea unor grupuri prestabilite de câte 3 state membre care vor asigura președinția timp de 1 an și jumătate, ceea ce se spera că va asigura o mai bună continuitate a lucrărilor.[32]

În domeniile în care Uniunea nu dispune de competențe exclusive, un minim de nouă state membre pot institui o cooperare consolidată. Acțiunile de cooperare consolidată trebuie autorizate de Consiliu, după obținerea aprobării Parlamentului European. Pentru chestiunile din domeniul politicii externe și de securitate comună se aplică exclusiv unanimitatea.[33]

În domeniul politicii europene comune de securitate și apărare, Tratatul de la Lisabona introduce o clauză de apărare reciprocă, conform căreia toate statele membre sunt obligate să sprijine un stat membru în caz de atac/agresiune la adresa sa. O clauză de solidaritate stipulează că Uniunea și fiecare dintre statele sale membre trebuie să acorde asistență, prin toate mijloacele posibile, unui stat membru afectat de o catastrofă naturală sau provocată de om ori de un atac terorist. O „cooperare structurată permanentă“ este disponibilă tuturor statelor membre care se angajează să participe la programele europene în materie de echipamente militare și să furnizeze unități de luptă disponibile pentru acțiuni imediate. Pentru instituirea unei astfel de cooperări, este necesar un vot cu majoritate calificată în Consiliu, după consultarea Vicepreședintelui Comisiei/Înaltului Reprezentant al UE pentru politica externă și de securitate comună.[34]

Tratatul de la Lisabona a consolidat considerabil principiul subsidiarității prin implicarea parlamentelor naționale în procesul decizional al UE.[35]

Au fost introduse câteva domenii noi sau extinse politicile în domeniul mediului, care includ acum combaterea schimbărilor climatice, precum și în domeniul energiei („verzi“, ecologice), care fac noi referiri la solidaritate și securitate, precum și la interconectarea aprovizionării. În plus, drepturile de proprietate intelectuală, sportul, spațiul, turismul, protecția civilă și cooperarea administrativă pot face în prezent obiectul unor eventuale decizii ale UE, iar Curtea de Justiție a UE a primit atribuții lărgite, cu excepția politicii externe și de securitate comună, toate activitățile Uniunii fiind acum de competența Curții, unde accesul pentru persoanele fizice este simplificat.[36]

Organizare, funcționare și atribuții

Consiliul prezintă în același timp caracteristicile proprii atât ale unei organizații supranaționale, cât și ale unei organizații interguvernamentale, care ia decizii cu majoritate calificată în anumite chestiuni și în unanimitate în altele. Prin procedurile, metodele, practicile și chiar prin controversele sale, Consiliul UE dă dovadă de un înalt grad de solidaritate și încredere, care foarte rar se constată în relațiile dintre state.[37]

Principala funcție a Consiliului consistă în reprezentarea intereselor statelor membre la nivelul Uniunii Europene. Consiliul dispune concomitent de o competență generală de decizie, ceea ce atestă că interesele statelor membre determină în esență politica UE și contează asupra interesului comunitar, interes reprezentat prin Comisia Europeană și Parlamentul European.[38]

Consiliul este prezidat „pe rând de fiecare stat membru al Consiliului pe o durată de șase luni, într-o ordine stabilită de Consiliu, cu unanimitate“ (art.203 din Tratatul de la Amsterdam, 1997). Președinția Consiliului are un rol important, care a crescut pe măsură ce a au fost suplimentate competențele Uniunii. Atribuțiile sale consistă în: organizarea și prezidarea tuturor reuniunilor, elaborarea de compromisuri acceptabile și găsirea de soluții pragmatice la problemele supuse examinării Consiliului, garantarea coerenței și continuității deciziilor.[39] De exemplu, în anul 2006 președinția Consiliului a fost asigurată de Austria, între ianuarie și iunie, și Finlanda, între iulie și decembrie.[40] În prezent, Franța asigură această președinție în primul semestru al anului 2022.

La început, Consiliul dispunea de o competență decizională exclusivă în toate domeniile de activitate ale Comunității. Chiar și competențele executive îi reveneau în cea mai mare parte. Deși poziția sa în interiorul sistemului instituțional nu s-a modificat fundamental, Consiliul trebuie în prezent să-și delege puterile sale executive Comisiei și să împartă puterea sa decizională cu Parlamentul în ceea ce privește bugetul, politica de asociere și încheierea de tratate de extindere a UE.[41]

Consiliul deliberează în urma unui drum lung și complicat, presărat cu suișuri și coborâșuri în chip de etape: elaborarea de către Comisie a unei propuneri, prezentarea în fața Consiliului, transmiterea la Comitetul Economic și Social și, mai ales, la Parlamentul European, examinarea propunerii de către un grup de lucru al Consiliului, format din funcționari ai statelor membre, dezbaterile în Comitetul Reprezentanților Permanenți, revenirea la Consiliu a textului modificat, amendat de Parlamentul European și, eventual, decizia Consiliului (conform art.251 din Tratatul de la Amsterdam), pentru tot ce este legat de armonizarea legislațiilor fiind necesară codecizia Consiliului și a Parlamentului.[42]

„Noua procedură de codecizie funcționează în prezent astfel: a). dacă Parlamentul și Consiliul își dau acordul față de propunerea Comisiei, ea este aprobată; b). dacă sunt în dezacord, Parlamentul poate fie să accepte poziția comună a Consiliului, fie să o respingă sau să o amendeze cu o majoritate din membrii săi; c). dacă nu se acceptă amendamentele de către Consiliu, se reunește o întâlnire de conciliere, după care Parlamentul și Consiliul aprobă înțelegerea încheiată. Dacă cele 2 instituții sunt încă incapabile să se pună de acord, propunerea (Comisiei) nu este adoptată.“[43]

Datorită introducerii «procedurii de cooperare» (art.189 C din Tratatul Comunității Europene) între Consiliu și Parlament și a «procedurii de codecizie» (art.189 B din Tratatul Comunității Europene) în Tratatul asupra Uniunii Europene, influența parlamentară asupra legislației CE și UE a crescut în mod progresiv în proporții importante.[44]

În domeniul Uniunii economice și monetare, Consiliul este competent, pe baza recomandării Comisiei, pentru coordonarea și supravegherea politicilor bugetare naționale.[45]

Poziția încă dominantă a Consiliului în sânul sistemului instituțional este în principal limitată de faptul că, cu câteva excepții aproape minore, el nu poate acționa în domeniile de competență relevantă ale UE decât pe baza unei propuneri primite din partea Comisiei, ai cărei reprezentanți participă de altfel la fiecare reuniune a Consiliului și a organelor plasate sub autoritatea sa, având în orice moment dreptul de a modifica sau de a retrage propunerea Comisiei.[46]

Cum Consiliul nu poate modifica o propunere a Comisiei decât în unanimitate, dar poate într-un mare număr de cazuri să o adopte cu majoritatea calificată, rareori se întâmplă ca deciziile să fie luate în sânul Consiliului fără asentimentul Comisiei. În schimb, în politica externă și de securitate comună (PESC), Comisia și statele membre își împart dreptul de inițiativă (art.J.8, paragraful 3 din Tratatul UE), în timp ce în ceea ce privește domeniul justiției și afacerilor interne, acest drept revine în mod esențial statelor membre (art.K.3, paragraful 2 din Tratatul UE).[47]

Bazele juridice pe care funcționează Consiliul sunt art.145-148 și 150-154 din Tratatul CE. Șase responsabilități de bază are Consiliul: 1. aprobarea legilor europene (în multe contexte legiferează în comun cu Parlamentul European), 2. coordonarea politicilor economice generale ale statelor membre, 3. încheierea de acorduri internaționale între UE și una sau mai multe state sau organizații internaționale, 4. aprobarea bugetului UE, împreună cu Parlamentul, 5. dezvoltarea politicii externe și de securitate comună a UE (PESC), bazându-se pe direcțiile hotărâte de Consiliul European, 6. coordonarea cooperării între tribunalele naționale și poliție în materie penală.[48]

În privința legislației UE, regula generală este că, în mod normal, Comisia este responsabilă pentru garantarea aplicării corecte a legislației UE, iar Consiliul acționează doar la propunerea Parlamentului, cu care împarte funcția legislativă. Referitor la aprobarea bugetului anual, această atribuție o au în comun Consiliul și Parlamentul, însă, în cazul în care ele nu se pun de acord, normele prevăd ca decizia finală asupra «cheltuielilor obligatorii» să fie luată de Consiliu (în principal agricultura și cheltuielile derivate din acordurile internaționale cu statele care nu aparțin UE), în timp ce pentru cheltuielile «neobligatorii» și aprobarea finală a bugetului în exercițiu ultimul cuvânt îl are Parlamentul European.[49]

Normele comunitare, adoptate de Consiliu (sau de Parlament și de Consiliu în cadrul procedurii de codecizie) pot avea forma de: - regulamente aplicabile direct fără necesitatea de a fi actualizate prin aprobări naționale; - directive (obligatorii pentru statele membre în ce privește rezultatul la care trebuie să se ajungă, păstrând competența organelor naționale în privința formei și a mijloacelor); - decizii (obligatorii în toate elementele lor pentru destinatarii desemnați de ele, care pot fi statele membre, o persoană juridică și o persoană fizică); - recomandări și - păreri (neobligatorii). Legislația comunitară, cuprinzând pozițiile comune ale Consiliului transmise Parlamentului European, este publicată în „Gazeta oficială“, în toate limbile oficiale ale UE.[50]

Fiecare stat membru are propria delegație națională la Bruxelles: reprezentanță permanentă, formată de obicei din diplomați cu mare experiență. Aceștia se reunesc în Comitetul reprezentanților permanenți (Coreper), care pregătește sesiunile ministeriale, se întâlnește săptămânal și are ca principal rol să facă astfel încât doar cele mai dificile și delicate chestiuni să fie tratate la nivel ministerial, deci să decongestioneze agenda miniștrilor. În același sens, Coreper tutelează relațiile dintre diferitele și numeroasele grupuri de lucru din Consiliu, compuse din experți naționali, care examinează în detaliu propunerile Comisiei și indică, printre altele, punctele de acord și dezacord ale Cosiliului cu aceste propuneri venite din partea Comisiei.[51]

Coreper, compus din ambasadori ai statelor membre la Comunități, „are drept sarcină pregătirea lucrărilor Consiliului“ (art.207 din Tratatul CE, Tratatele Consolidate), asigurând urmărirea dosarelor și pregătindu-le pentru discutarea lor în Consiliu, tot acest dispozitiv fiind alimentat și întreținut de fluxurile zilnice de instrucțiuni și convorbiri telefonice ale funcționarilor între Bruxelles și capitalele statelor membre.[52]

De remarcat faptul că locul central al Coreper este din ce în ce mai amenințat, apărând un Comitet special propriu al miniștrilor agriculturii din statele membre, ca dovadă a atenției speciale acordate acestui domeniu, dar și un Comitet financiar similar, format din cei 11 miniștri de finanțe ai țărilor care au adoptat moneda unică europeană (euro) la 1 ianuarie 1999, de unde reprezentanții permanenți sunt marginalizați.[53]

În acest fel, se poate afirma că acest sistem cadru european „este supus acelorași tensiuni ca și structurile statelor: pe de o parte, o explozie a funcțiilor, administrațiile «tehnice» naționale organizându-se între ele pentru a se ocupa de domeniile lor de competență; pe de altă parte, eforturi - uneori disperate – pentru a menține o perspectivă globală (în cadrul Comunităților Europene, reafirmarea misiunii coordonatoare a miniștrilor Afacerilor Externe și a COREPERULUI).[54]

Secretariatul General furnizează infrastructura administrativă și materială a Consiliului la toate nivelurile, constituind un element de continuitate în procedura Consiliului și având în grijă actele și arhivele Consiliului. Secretarul General este numit de Consiliu în unanimitate. Serviciul juridic are scopul de a asista Consiliul și comitetele în toate problemele juridice.[55]

Secretarul General sprijină buna funcționare a Consiliului, ajutându-l să elaboreze și să aplice deciziile politice, precum și să dezvolte dialogul politic cu țările care nu sunt membre ale UE, fiind la rândul său asistat de un vice-secretar general responsabil cu afacerile curente ale Secretariatului General.[56]

În ultimii ani, după 1993, Consiliul a făcut mari eforturi pentru a face mai accesibilă cetățenilor activitatea sa, aplicând măsuri de mărire a transparenței prin asigurarea accesului publicului la voturile asupra actelor legislative, cu motivările respective, la documentele și unele dezbateri din Consiliu prin publicații, transmisii televizate, conferințe de presă, difuzarea de note și comunicate oficiale.[57]

Reuniunile Consiliului sunt manifestări de anvergură, la care miniștrii sunt însoțiți și susținuți de experți, putând fi prezente peste 100 de persoane. De aceea, din ce în ce mai des, au loc întâlniri „informale“ ale Consiliului, în diversele sale compoziții, în care miniștrii se reunesc între ei, doar atunci când sunt de rezolvat probleme speciale importante fiind organizate consilii mixte („Jumbo“) la care participă miniștri naționali de la cel puțin 2 ministere competente din fiecare stat membru.[58]

Înainte ca miniștrii să se întâlnească în Consiliu, cea mai mare parte din munca administrativă este făcută de nivelul administrativ. Propunerile Comisiei sunt discutate și negociate inițial în comitetele și grupurile de lucru foarte numeroase existente în legătură cu Consiliul, ca și între reprezentanții permanenți ai statelor membre (Coreper), și numai dacă nu se ajunge la un acord ori soluție comună la aceste niveluri, miniștrii se implică direct în negocieri.[59]

Independent de modalitățile de vot aplicabile în fiecare speță de caz în parte, Consiliul este, prin însăși funcționarea sa, o mașină de căutare a consensului între statele membre, deciziile fiind luate succesiv la trei niveluri ierarhice: 1. funcționarii naționali care formează numeroasele grupuri de lucru având sarcini tehnico-administrative de examinare a propunerilor Comisiei; 2. Comitetul reprezentanților permanenți, format din ambasadorii statelor membre, deci deja un nivel politic, care intermediază între statele membre și UE, căutând să elimine divergențele de interese care mai subzistă între statele membre și să pună la punct o decizie susceptibilă, în anumite situații, de a fi adoptată cu majoritate calificată în Consiliu, asigurând totodată un strâns și permanent contact cu Comisia și cu funcționarii naționali din grupurile de lucru și din organele consultate de Comisie în faza de pregătire a propriilor decizii; 3. Consiliul de Miniștri ai UE, nivelul politic superior decizional.[60]

Cu cât participarea Consiliului UE la procesul de codecizie alături de Parlamentul UE este mai profundă, cu atât este mai importantă distincția dintre unanimitate (care solicită acordul tuturor guvernelor față de propunerile legislative) și majoritatea calificată de vot (ale cărei decizii pot fi luate cu aproximativ 70% din ponderea voturilor statelor membre în Consiliu).[61]

Cu toate acestea, negociatorii UE, fie ei experți, funcționari ai statelor, reprezentanți permanenți ai lor sau miniștrii naționali, încearcă întotdeauna să găsească cel mai larg consens posibil, chiar dacă din punct de vedere formal voturile se dau pe baza regulii majorității calificate de vot (MCV), motivul principal fiind faptul că absența unuia sau mai multor state membre din blocul majorității și poziția ei separată la vot ar afecta atât legitimitatea UE în respectivul(ele) stat(e), cât și soliditatea și imaginea UE în ansamblu, putând provoca euroscepticism față de regulile și mecanismele de organizare și funcționare a UE și față de viitorul integrării și extinderii UE.[62]

În această privință, activitățile Consiliului UE și ale celorlalte organisme subsidiare se pot înscrie între caracteristicile specifice cooperării multipersonale ca tip de acțiune colectivă, deoarece se obține un beneficiu net prin evitarea capcanei echilibrului pentru că participarea fiecărei persoane este esențială și pentru că fiecare cunoaște aceasta și știe și că toți ceilalți cunosc asta, după cum descrie „contribuția fiecăruia“ (al cărei moment de producere este numit „punct focal“) Thomas Schelling.[63]

Cooperarea și coordonarea multipersonală presupune și combinația dintre presiunile psihologice și cele strategice folosite pentru a-i convinge pe ceilalți de necesitatea unei acțiuni comune, ca și apelul la un tip de soluție instituțională (vezi procedura de codecizie sau tehnicile de mediere din grupurile tehnice și de experți ale UE) pentru ieșirea din conflictul de interese (vezi practicile și procedurile pentru obținerea consensului sau a unanimității în Consiliul UE).[64]

De asemenea, se aplică teoria lui M. Olson[65] privind puterea celor mici în acțiunea pe scară largă („the by-product theory“), care explică de ce grupurile mari sunt incapabile și chiar dezinteresate să nege succesele, beneficiile, avantajele individuale ale celor mici, chiar ale celor care nu contribuie la atingerea scopurilor grupului, deoarece doresc să-i atragă, să-i convingă și să-i păstreze pe (potențialii) membri (vezi politica de extindere a UE, dar și prevederile referitoare la menajarea sensibilităților intereselor naționale ale statelor membre, gen compromisul de la Luxemburg 1966 sau de la Ioannina 1994, ca și regulile necesare atingerii majorității calificate sau atingerii minorității de blocaj)[66], în plus, fiind evidentă realitatea unei interdependențe între acțiunile strategice ale grupurilor aflate în competiție pentru atingerea obiectivelor proprii și transformarea lor prin compromis în scopuri comune (vezi stabilirea ponderii voturilor statelor membre ale UE înainte și după 1 XI 2004).[67]

Trebuie subliniat faptul că «deși Consiliul UE este o entitate juridică unică, el reunește vreo 10 „formațiuni“ specializate diferite în funcție de subiectul dezbătut. Cea mai importantă dintre cele 10 grupe este Consiliul Afaceri Generale, care are un rol special de coordonare și răspunde de aspectele instituționale, administrative și orizontale, cu toate că nu există o ierarhie între formațiunile Consiliului. De asemenea, deși Consiliul Afaceri Generale are un domeniu de competență special, oricare dintre cele 10 formațiuni ale Consiliului poate adopta un act care să se afle în domeniul de competență al unei alte grupe, fără a se menționa neapărat în actul legislativ adoptat de Consiliu care a fost formațiunea ce l-a adoptat. La reuniunile Consiliului participă miniștri sau secretari de stat din fiecare stat membru. Ei au dreptul de a angaja guvernul țării lor prin vot. De multe ori, sunt invitați și comisarii europeni responsabili de domeniile respective, iar Banca Centrală Europeană este invitată în cazurile în care ea este cea care lansează procedura legislativă.»[68]

 

BIBLIOGRAFIE

***, Actul Unic European (Paris: f.e., 1986).

***, Al servizio dell’Unione Europea. Guida alle istituzioni dell’Unione Europea, seconda edizione (Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità Europee, 1999).

***, Carta Drepturilor Fundamentale a UE (Bruxelles, Strasbourg: f.e., 2009).

***, El funcionamento de la Unión Europea. Guia del ciudadano sobre las instituciones de la Unión Europea (Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 2003).

***, Tratatul de înființare a Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului (Paris: f.e., 1951).

***, Tratatul de instituire a Comunităților Europene (a Pieței Comune și a Comunității Europene a Energiei Atomice), (Roma: f.e., 1957).

***, Tratatul de la Maastricht privind Uniunea Europeană (Maastricht: f.e., 1992, ratificat 1993).

***, Tratatul de la Amsterdam privind Uniunea Europeană (Amsterdam: f.e., 1997, ratificat 1999).

***, Tratatul de la Nisa de modificare a Tratatului privind Uniunea Europeană, a Tratatelor de instituire a Comunităților Europene și a anumitor acte conexe (Nisa: f.e., 2001, ratificat 2003).

***, Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa (Constituția europeană/a Uniunii Europene), proiect (Thessaloniki: f.e., 2003).

***, Tratatul de la Lisabona privind reforma în Uniunea Europeană (Lisabona: f.e., 2007, ratificat 2009).

***, Treaty of Amsterdam: what has changed in Europe (Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 1999).

Thomas Christiansen, „European and regional integration“, în John Baylis, Steve Smith (coordonatori), The Globalization of World Politics. An introduction on international relations, second edition (Oxford, New York: Oxford University Press, 2001), 494-518.

Philippe Moreau Defarges, Instituțiile europene, traducere de Doina Lică și Ovidiu Pecican (Timișoara: Editura Amarcord, 2002).

Christian Engel, „Conseil de l’Union Européenne“, în Werner Weidenfeld, Wolfgang Wessels (coordonatori), L’Europe de A á Z. Guide de l’intégration européenne (Luxembourg: Office des publications officielles des Communautés Européennes, Institut für Europäische Politik, 1997), 57-61.

Patrick Eveno, Pierre Servent (coordonatori), L’Europe de Yalta a Maastricht. 1945-1993 (Paris: Le Monde, 1993).

Adrian Miroiu, Fundamentele politicii, vol. I: Preferințe și alegeri colective, (Iași: Polirom, 2006).

Adrian Miroiu, Fundamentele politicii, vol. I: Preferințe și alegeri colective, curs universitar (București: Facultatea de Științe Politice, SNSPA, 2004-2005).

Mancur Olson, Logique de l’action collective (Paris: Presses Universitaires de France, 1978).

Kenneth A. Shepsle, Mark S. Bonchek, Analyzing Politics. Rationality, Behavior and Institutions (New York, London: W. W. Norton & Company, 1997).

George Tsebelis, „Veto players and the institutional analysis“, Governance, 13 (2000): 441-474.

George Tsebelis, Veto players. How political institutions work (Princeton, New Jersey: Princeton University Press, 2002).

Wolfgang Wessels, „Conseil Européen“, în Werner Weidenfeld, Wolfgang Wessels (coordonatori), L’Europe de A á Z. Guide de l’intégration européenne (Luxembourg: Office des publications officielles des Communautés Européennes, Institut für Europäische Politik, 1997), 53-56.

https://www.consilium.europa.eu/ro/council-eu/configurations/, accesat 14.12.2020.

https://www.consilium.europa.eu/ro/history/?filters=2031, accesat 09.12.2020.

https://ro.wikipedia.org/wiki/Pre%C8%99edinte_al_Comisiei_Europene, accesat 11.12.2020.

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=254061&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=3634567, accesat 11.12.2020.

https://www.europarl.europa.eu/about-parliament/ro/in-the-past/the-parliament-and-the-treaties/treaty-of-lisbon, accesat 10.12.2020.

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/ALL/?uri=OJ%3AC%3A2007%3A306%3ATOC, accesat 10.12.2020.

https://www.europarl.europa.eu/factsheets/ro/sheet/5/tratatul-de-la-lisabona, accesat 10.12.2020.

 

NOTE