Varia

România: 30 de guverne în 30 de ani
(decembrie 1989 – august 2019)

LAURENȚIU ȘTEFAN
[West University of Timișoara]

Abstract:
The study records the Romanian governments from December 1989 to August 30, 2019, trying to provide an answer from a legalistic perspective (Romanian Constitution) to the question: What are the situations that lead to the end of one government and the birth of another, besides the one of parliamentary elections? The article summarizes the governmental dynamics on each electoral cycle, from the perspective of the causes that led to the changes of government.

Keywords: government; cabinet reshuffle; parliamentary elections; Prime Minister; motion of no confidence

 

Guvernul este o instituție centrală în orice sistem politic. Generează și implementează politici. Propune taxe, alocă fonduri, schițează politica bugetară. În sistemele democratice, partidele concurează în alegeri pentru a ajunge la guvernare și a-și implementa programul. Guvernul este o echipă diversă condusă de un prim-ministru și formată din oameni proveniți în general de la partide diferite. Mărimea echipei variază în timp, odată cu numărul de portofolii. Ca la un meci de fotbal, titularii sunt schimbați pe parcurs, astfel că mai mereu numărul celor care ocupă poziții într-un anume cabinet depășește numărul de portofolii.

Studiul de față, parte a unui studiu mai amplu în curs de redactare, încearcă să facă un lucru simplu – să numere guvernele României din decembrie 1989 până în 30 august 2019, când alianța de guvernare între Partidul Social Democrat (PSD) și Partidul Alianța Liberalilor și Democraților (ALDE) se destramă și când miniștri ALDE își dau demisia din guvern. În acel moment se încheia ceea ce poate fi numit primul guvern condus de Viorica Dăncilă. Al doilea guvern condus de Viorica Dăncilă a avut în componență numai miniștri de la PSD, a amânat să vină în Parlament pentru un nou vot de încredere și a fost demis prin moțiunea de cenzură adoptată de Parlament în data de 10 octombrie 2019. La momentul redactării acestui articol, al doilea guvern Dăncilă este încă „în viață“, chiar dacă demisionar pentru că un nou guvern nu era încă instalat la Palatul Victoria. Pe 15 octombrie, Președintele Klaus Iohannis l-a desemnat pe liderul Partidului Național Liberal, Ludovic Orban, cu sarcina de a forma un nou guvern. Ludovic Orban a depus lista guvernului său și programul de guvernare la Parlament pe 24 octombrie 2019 și așteaptă, la momentul scrierii acestor rânduri, ca Parlamentul să decidă momentul în care plenul reunit al celor două camere va vota Guvernul Orban. Conform argumentelor pe care o să le prezint pe larg în rândurile următoare, ieșirea miniștrilor ALDE din guvernul condus de Viorica Dăncilă (numit mai sus primul guvern Dăncilă) marchează sfârșitul celui de-al treizecilea guvern pe care l-a avut România în perioada post-decembristă.

În următoarele rânduri, voi justifica modul în care am făcut „decupajul“ celor treizeci de guverne și voi face o enumerare a lor, cu detalii despre circumstanțele care le-au generat și cu explicitarea detaliată a compoziției lor politice.

Când începe și când se termină un guvern. Criterii constituționale

Teoretic, unitatea de analiză în acest studiu este evidentă: guvernul, sau – cum mai este numit câteodată – cabinetul. Nu la fel de evidente sunt „cazurile“, în situația noastră, guvernele României. Multe surse dau liste diferite, cu mai multe sau mai puține guverne. Pe Wikipedia numărăm doar douăzeci de guverne. Cercetători români sau străini fac liste ale guvernelor României care nu corespund numeric. Alegerile parlamentare duc întotdeauna la guverne noi, dar, din păcate, rareori avem un singur guvern într-un ciclu electoral. Cum și când apar celelalte? Întrebările fundamentale la care trebuie să dăm un răspuns înainte de a porni la analiza guvernelor României sunt evident corelate: când începe și când se termină un guvern. Am precizat deja o situație clară: alegerile parlamentare anunță sfârșitul unui guvern și pregătesc apariția unuia nou. Care sunt însă celelalte situații care duc la terminarea unui guvern și la nașterea altuia?

Propun o tratare mai riguroasă a acestei chestiuni până la urmă fundamentală, căci rezolvarea ei ne va ajuta să avem o bază solidă și argumentată în identificarea cazurilor și respectiv în elaborarea listei guvernelor României. În conturarea unui răspuns la această întrebare, voi aborda o perspectivă legalistă, bazându-mă exclusiv pe prevederile Constituției României.

Constituția României prevede la articolul 103 pașii standard care duc la formarea unui nou guvern. Președintele României desemnează un candidat pentru funcția de prim-ministru. Acesta cere Parlamentului un vot de încredere pentru lista membrilor Guvernului și pentru programul de guvernare. După ce este obținută încrederea Parlamentului, membrii Guvernului depun jurământul în fața Președintelui. Acesta este momentul care marchează, conform Constituției României, începutul mandatului unui nou Guvern[1].

Ce spune Constituția României despre sfârșitul mandatului unui Guvern. Situațiile standard prevăzute de Constituție sunt în număr de trei: 1) alegerea unui nou Parlament, 2) demisia, decesul, starea de incompatibilitate sau pierderea drepturilor electorale de către prim-ministru, 3) retragerea încrederii Parlamentului prin votul unei moțiuni de cenzură.

Putem spune că prima situație este o situație de terminare „naturală“ a guvernului: el se sfârșește odată cu Parlamentul care i-a acordat încrederea[2].

A doua situație se referă exclusiv la o schimbare în condiția fizică sau juridică a prim-ministrului, inclusiv la decizia sa de a-și termina propriul mandat. Demisia prim-ministrului (decesul sau celelalte situații prevăzute în articolul 106, cu excepția revocării) reprezintă și sfârșitul mandatului întregului guvern: „guvernul este demis ... dacă primul ministru se află în una din situațiile prevăzute la articolul 106, cu excepția revocării, ori este în imposibilitatea de a-și exercita atribuțiile mai mult de 45 de zile.“[3]

A treia situație, respectiv „retragerea de către Parlament a încrederii acordate“, duce și ea la „demiterea guvernului“. Mecanismul constituțional de retragere a încrederii este votul unei moțiuni de cenzură (art. 113). Este o altă situație „nenaturală“ – alături de cea discutată anterior – care, ca și precedenta, resetează mecanismul de formare a guvernului, în condițiile articolului 103 din Constituție.

Aceste trei situații indică cu maximă claritate începutul și sfârșitul guvernului: alegerile parlamentare, demisia prim-ministrului și votarea unei moțiuni de cenzură termină guvernul în funcție și creează premisele constituționale pentru formarea unuia nou.

Constituția mai prevede însă o situație (a patra) care marchează trecerea de la un guvern la altul. Este vorba de unul dintre cele două tipuri de remaniere guvernamentală prevăzute la articolul 85 al Constituției României. Mă refer la remanierea guvernamentală prevăzută în paragraful 3 al acestui articol care duce la schimbarea „structurii“ sau a „compoziției politice“ a Guvernului. Constituția prevede, în articolul menționat, că nu se poate face acest tip de remaniere fără „acordul“ Parlamentului, în practică fără votul (de încredere) al Parlamentului. Deși Constituția nu precizează explicit, reîntoarcerea la Parlament atunci când se schimbă compoziția politică a guvernului nu poate să însemne altceva decât un demers de a obține încrederea Parlamentului pe noua formulă guvernamentală. Mecanismul de formare a guvernului este însă puțin diferit în acest caz față de cele trei menționate mai sus: Președintele nu mai joacă nici un rol pentru că nu se pune problema nominalizării unui alt candidat de prim-ministru. Dimpotrivă: prim-ministrul în funcție este factorul dinamic, cel care generează schimbarea – într-un sens pozitiv, și nu în sensul negativ al demisiei. Prin urmare, orice remaniere guvernamentală făcută în condițiile articolului 85 paragraful 3 duce la terminarea unui guvern și începutul unuia nou, mai ales în condițiile în care această tranziție este vizibilă în decizia Parlamentului de a acorda un vot de încredere.

Putem spune în acest context – după evaluarea celor patru situații descrise mai sus – că cel mai puternic indicator pentru a identifica sfârșitul, respectiv începutul unui guvern este existența unui vot de încredere al Parlamentului.

Nu este lipsit de importanță să aducem aici în discuție cealaltă prevedere acoperită de articolul 85 al Constituției României, în paragraful 2 de data asta. În principiu este vorba tot de o remaniere guvernamentală, dar de un alt tip – putem spune, mai „moale“. În acest tip de remaniere nu este vorba decât de schimbarea unui ministru cu altul, fără a fi puse în discuție structura guvernului sau compoziția sa politică. Constituția nu impune un vot de încredere din partea Parlamentului, așa cum se întâmpla în cazul remanierii „tari“ (invocată în paragraful 3). Rolul Parlamentului este preluat de Președinte.[4] Dacă păstrăm criteriul de mai sus (avem guvern nou în acele circumstanțe care impun un vot de încredere al Parlamentului), acest tip de remaniere nu duce la apariția unui nou guvern.

Lista guvernelor României

Dacă punem în aplicare criteriul invocat mai sus – ori de câte ori circumstanțele politice impun un vot de încredere al Parlamentului avem un nou guvern –, obținem 30 de guverne între decembrie 1989 și august 2019. Treizeci de guverne în aproape tot atâția ani! În medie, un guvern pe an. Aceste guverne au fost generate de alegeri parlamentare, demisii ale premierului, moțiuni de cenzură și remanieri guvernamentale care au schimbat structura sau compoziția politică a guvernului. Am inclus aici și guvernul format începând cu ultimele zile ale anului 1989 și primele zile și săptămâni ale anului 1990, care nu a fost generat de niciunul dintre cei patru factori enumerați mai sus, ci de schimbarea de regim provocată de Revoluția din Decembrie 1989. Cu câteva excepții care vor fi discutate pe larg mai jos, guvernele discutate de acum încolo au avut încrederea Parlamentului manifestată printr-un vot dat în condițiile prevăzute de Constituția României.

Tabelul 1 precizează pentru fiecare guvern data la care își începe mandatul, explicitează care din cele patru situații descrise mai sus (cinci, dacă includem și schimbarea de regim) au dus la geneza acelui guvern, voturile „pro“ și „contra“ pe care le-a obținut când a solicitat încrederea Parlamentului și enumeră partidele care au deținut portofolii în acel guvern. Am dat fiecărui guvern numele prim-ministrului său, cu numărătoarea aferentă dacă același prim-ministru a condus mai multe guverne.

Tabel 1. Guvernele României: decembrie 1989 – octombrie 2019

În perioada iunie 1990 – august 2019, au existat șapte cicluri electorale complete (echivalente cu mandatul unui Parlament)[5] și unul incomplet (decembrie 2016 – august 2019)[6]. Prin urmare opt dintre guvernele României au fost formate la începutul ciclurilor electorale (prima situație discutată mai sus). De șase ori șeful guvernului și-a dat demisia creând premisele pentru formarea unor noi guverne (Petre Roman în septembrie 1991, Victor Ciorbea în martie 1998, Radu Vasile în decembrie 1999, Emil Boc în februarie 2012, Victor Ponta în noiembrie 2015, Mihai Tudose în ianuarie 2018) (a doua situație). Doar trei moțiuni de cenzură au fost votate cu succes: ele au dus la căderea celui de-al doilea guvern Emil Boc (în octombrie 2009), a guvernului Ungureanu (în aprilie 2012) și a guvernului Grindeanu (în iunie 2017) (a treia situație) și la geneza unor noi guverne.[7] Iată un total de 17 situații unde regăsim primele trei temeiuri constituționale invocate anterior pentru a indica cu precizie sfârșitul unui guvern și începutul altuia. Guvernele generate de aceste circumstanțe au beneficiat de încrederea formală a Parlamentului.

Urmărind cu atenție variațiile în compoziția politică a guvernelor României, vizibile și în Tabelul de mai sus, am identificat 12 guverne care s-au născut în urma unor schimbări în paleta de partide care dețin portofolii guvernamentale, corespunzător situației a patra menționate mai sus, care se încadrează în prevederile paragrafului 3 al articolului 85. Au existat prin urmare 12 remanieri cu schimbarea compoziției politice care ar fi impus reînnoirea încrederii parlamentare. În șase din cele 12 momente de schimbare politică, Parlamentul nu a acordat un vot de încredere așa cum, în interpretarea mea, ar fi trebuit. O scurtă discuție despre cele 12 remanieri este făcută în rândurile de mai jos.

Șase remanieri făcute cu acordul Parlamentului

Trei dintre acestea au fost remanieri politice de substanță, cu impact major asupra vieții politice românești, pentru că au dus la realinieri politice de substanță, la noi aranjamente între partidele politice majore și chiar la noi clivaje politice și electorale în societatea românească. Magnitudinea lor a generat consens în rândul analiștilor care identifică guverne separate chiar dacă premierul a rămas același.

În primul rând, includ în această categorie momentul aprilie 2007, care marchează începutul guvernului Tăriceanu III și odată cu el sfârșitul alianței Dreptate și Adevăr între PNL și PDL, începutul apropierii între PNL și PSD, și deschiderea unui clivaj de durată între Președintele de atunci, Traian Băsescu, partidul său, PDL, pe de-o parte, și partidele anti-prezidențiale (PSD, PC, PNL) la care s-au adăugat conjunctural UDMR și chiar PRM, pe de altă parte.

Al doilea moment important, oarecum în oglindă cu precedentul, este remanierea din martie 2014, care marchează sfârșitul Uniunii Social Liberale, alianța politică creată inițial de PSD, PC și PNL, la care s-a adăugat ulterior UNPR, prin desprinderea PNL de PSD și reapropierea de PDL care se va finaliza la sfârșitul acelui an cu fuziunea PDL și PNL, sub sigla ultimului. Pentru a păstra majoritatea parlamentară, PSD, PC și UNPR se aliază cu UDMR, fiind pentru prima oară când UDMR acceptă portofolii guvernamentale într-un guvern condus de PSD.

Această nouă formulă guvernamentală se dovedește fragilă și oarecum de tranziție către formula aprobată de parlament după remanierea din decembrie 2014 – al treilea moment important – când UDMR este înlocuit la guvernare de facțiunea din PNL (numită PLR) care dorea colaborarea cu PSD, nu întâmplător condusă de Călin Popescu-Tăriceanu, cel care o iniția cu opt ani în urmă. Aceste două ultime remanieri au condus la formarea guvernelor Ponta III și Ponta IV.

Voi include aici și remanierea produsă de prima criză politică majoră din ciclul electoral 1996-2000, conflictul dintre PD și premierul Victor Ciorbea care, în primă fază, s-a soldat cu victoria premierului și părăsirea guvernului de către PD, ceea ce a dus la un nou guvern condus de Victor Ciorbea (Ciorbea III) fără participarea PD, votat de Parlament în februarie 1998. Chiar dacă, peste două luni, PD revine la guvernare forțând plecarea lui Ciorbea din fruntea guvernului, tensiunile create atunci între PD și celelalte partide ale coaliției de guvernare vor marca restul ciclului electoral. Mulți analiști însă nu marchează trecerea de la un guvern la altul, în ciuda votului de încredere din Parlament, cel mai probabil datorită scurtimii vieții acestui cabinet Ciorbea III.

Au mai existat două remanieri guvernamentale, în urma cărora compoziția politică a cabinetelor a fost schimbată, deși magnitudinea lor politică și impactul asupra guvernării au fost minore, lucru care explică poate de ce analiștii nu consideră aceste două remanieri ca puncte de ruptură și de geneză a altor guverne, în ciuda existenței unui vot de încredere în Parlament. Un motiv pentru care aceste remanieri cu schimbarea compoziției politice sunt ignorate este că, simultan cu schimbarea compoziției politice, are loc o schimbare destul de radicală în structura guvernului. Schimbarea structurii politice umbrește, așadar, schimbarea componenței politice. Așa se întâmplă în decembrie 1997 și în iunie 2003.

În 5 decembrie 1997, un partid al coaliției de guvernare (PNLCD) își pierde locul în guvern. Partidul este unul din multele partide „mici“ care făceau parte din CDR și practic nimeni nu a considerat pierderea de către PNLCD a portofoliului pe care îl deținea una cu impact major asupra funcționării guvernului sau a coaliției de guvernare. În același timp, însă, are loc și o restructurare semnificativă a guvernului ceea explică votul de încredere care este cerut Parlamentului cu această ocazie.

În perioada 2000-2003, PC a fost partenerul de guvernare al Partidului Social Democrat deținând un portofoliu în guvernul Năstase I. A pierdut acest portofoliu iunie 2003 în timpul unei remanieri guvernamentale care a implicat și o reorganizare a guvernului. Acest moment a fost marcat de un vot de încredere al Parlamentului pentru guvernul Năstase II, dar din nou, majoritatea analiștilor nu marchează trecerea de la un guvern la altul.

Șase remanieri fără acordul Parlamentului

Rămân însă încă șase situații în care – consider eu – prevederile constituționale nu au fost respectate, pentru că, deși compoziția politică se schimbă, Parlamentul nu este chemat să dea un nou vot de încredere.

Cel puțin încă o situație a marcat o schimbare politică de o magnitudine care impunea un vot în Parlament: includerea PUNR în guvernul condus de Nicolae Văcăroiu în august 1994. Alte cinci situații sunt marcate de schimbări în structura politică a guvernului, dar fiind vorba de partide mici, impactul a fost considerat minor, iar liderii politic de atunci nu și-au bătut capul să ceară din nou încrederea Parlamentului.

În august 1994, PUNR este oficial cooptat la guvernare (neoficial încă din februarie 1994) și astfel se conturează guvernul Văcăroiu II. În septembrie 1996, PUNR părăsește coaliția de guvernare cu PSD, iar miniștrii săi se retrag din cabinet. Se ajunge la guvernul minoritar Văcăroiu III. Compoziția politică se schimbă în ambele situații. În niciunul din cele două momente, Parlamentul nu este chemat să dea un vot de încredere.

O schimbare aproape imperceptibilă în compoziția guvernului Vasile a avut loc când Uniunea Forțelor de Dreapta (UFD), și ea o componentă a CDR, s-a retras cu oarece zgomot din guvern (în octombrie 1998). Se marchează astfel trecerea de la guvernul Vasile I la guvernul Vasile II. Premierul nu a considerat însă că este într-o situație de schimbare a compoziției politice a guvernului, de aceea nici nu a venit cu noul guvern în parlament, mai ales că se plănuia o reorganizare a guvernului, care a și avut loc în 16 decembrie 1998. Și niciun alt partid nu a protestat.

Cam peste un an (în septembrie 2000), ceea ce fusese cândva un pilon al Convenției Democratice din România, mă refer la Partidul Social-Democrat Român, participant la guvernările din perioada 1996-2000 sub aceeași umbrelă cu Partidul Democrat, părăsește coaliția de guvernare pentru a forma o alianță politică cu Partidul Democrației Sociale din România. Din nou o schimbare în compoziția politică a guvernului, din nou una care a fost considerată minoră atât de către politicieni, cât și de analiști care nu au dorit să marcheze cezura din durata guvernului Isărescu și trecerea de la guvernul Isărescu I la Isărescu II – mai ales că alegerile parlamentare nu erau foarte departe.

Peste șase ani, în decembrie 2006, Partidul Conservator (fostul Partid Umanist Român) decide să părăsească o coaliție eteroclită construită în jurul partidelor Alianței „Dreptate și Adevăr“ PNL și PD, care mai cuprindea și UDMR. Premierul de atunci, Călin Popescu-Tăriceanu nu a readus noua formulă parlamentară în Parlament, dar nici protestele opoziției de atunci nu au fost foarte virulente.

În decada următoare, practic până în decembrie 2016, a mai existat o singură situație de remaniere guvernamentală care este neglijată de mulți analiști: la 1 octombrie 2009, PSD părăsește marea coaliție cu PDL, lăsând un micro-guvern PDL cu doar 11 miniștri care au asumat toate portofoliile lăsate libere de PSD. Această ruptură nu a fost marcată în anale ca o trecere de la un guvern la altul, de la Boc I la Boc II, probabil în special datorită faptului că guvernul rezultat a avut o viață extrem de scurtă, de doar 13 zile, până când a fost demis prin votarea primei moțiuni de cenzură de succes.

Concluzie

Tabelul 2 sintetizează dinamica guvernamentală pe fiecare ciclu electoral, din perspectiva cauzelor care au dus la schimbările de guvern. În mod ideal, fiecare ciclu electoral ar trebui să aibă un singur guvern, guvernul învestit cu încrederea Parlamentului care a fost ales la începutul ciclului electoral. Dacă lăsăm deoparte perioada până în primele alegeri libere, observăm că toate ciclurile electorale au avut cel puțin două guverne, mergând până la șapte în ciclul 1992-1996 (conduse de trei prim-miniștri, dintre care doi și-au dat demisia). Cu o volatilitate mare au fost și ciclurile 2008-2012 (cinci guverne, trei premieri, dintre care unul demisionar) și 2012-2016 (patru guverne, doi premieri, dintre care unul demisionar). Interesant de remarcat că două dintre cele trei moțiuni de cenzură votate de Parlament au avut loc în ciclul electoral 2008-2012.

Tabel 2. Numărul de prim-miniștri și de guverne pe ciclu electoral. Modul de trecere de la un guvern la altul (prin alegeri parlamentare, în urma demisiei primului ministru sau a votării de către Parlament a unei moțiuni de cenzură, în urma schimbării compoziției politice a guvernului – cu sau fără vot în Parlament

* Guvernele Grindeanu, Tudose și Dăncilă I sunt incluse aici.

În concluzie, putem spune că, în general, remanierile guvernamentale „semnificative“ (i.e. care implicau ieșirea sau intrarea în guvern a unor partide cu mare relevanță politică) i-au condus pe analiști la concluzia că în urma remanierii a apărut un guvern nou, în special dacă prevederea constituțională a fost respectată și a avut loc un vot de încredere în Parlament. Remanierile „nesemnificative“ (mai ales atunci când coaliția de guvernare pierdea un partid, de obicei cu mică relevanță politică), chiar dacă presupuneau schimbarea compoziției politice a guvernului, nu au fost considerate ca făcând trecerea către un nou guvern. Această interpretare a fost întărită de faptul că în câteva din acest ocazii nu a mai fost reînnoită încrederea parlamentului și de faptul că, de multe ori, aceste remanieri se produceau la puțin timp înaintea sfârșitului ciclului electoral (Văcăroiu III, Isărescu II) sau a unor schimbări anticipate (Vasile II, Tăriceanu II, Boc II). Este posibil, de asemenea, ca o parte din aceste remanieri să fi fost tratate ca simple înlocuiri de miniștri (gândite în parametrii paragrafului 2 și nu ai paragrafului 3 ai articolului 85 al Constituției).

Practic, numitorul comun al tuturor situațiilor descrise mai sus și cel mai bun indicator pentru a decide când începe și când se termină un guvern este votul de încredere dat de Parlament la începutul unui (nou) guvern. Așa cum am sugerat mai sus, există cel puțin șase momente în dinamica guvernamentală post-decembristă care ar fi impus, dacă legea fundamentală era aplicată riguros, un vot de încredere. Dacă includem și cele șase momente și dacă acceptăm această interpretare strictă ajungem la concluzia că România a avut 29 de guverne între alegerile parlamentare din mai 1990 și ieșirea de la guvernare a ALDE din august 2019. La acestea se poate adăuga primul guvern post-decembrist, numit nu de către o structură legislativă, ci de către prima structură de conducere a României postcomuniste, Consiliul Frontului Salvării Naționale. Avem, prin urmare, o cifră rotundă – 30 de guverne – care dă pentru moment[8] o medie de un guvern pe an.