Cum funcţionează democraţia?

Consolidarea democraţiei participative la nivelul Uniunii Europene:
Iniţiativa cetăţenilor europeni

 

OANA SURDESCU
[„Spiru Haret” University]

Abstract:
The present article examines briefly, the significance of European citizens' initiative which add a new dimension to European democracy and more rights relating to citizenship of the Union. The new procedure affords one million citizens from a number of Member States to have the possibility to call on the Commission to bring forward an initiative of interest to them in an area of European Union competence.

Keywords: participatory democracy, European Citizens’ Initiative, Lisbon Treaty, Member States, representative democracy

1. Consideraţii introductive

Democraţia participativă reprezin­tă, actualmente, o parte integrantă a modelului european de societate, iar noile reglementări europene consacră complementaritatea între democraţia reprezentativă şi cea participativă. Tratatul de reformă consolidează democraţia participativă, afirmând că la iniţiativa a cel puţin un milion de cetăţeni ai Uniunii Europene, resortisanţi ai unui număr semnificativ de state membre, Comisia Europeană poate fi invitată să prezinte, în limitele atribuţiilor sale, o propunere corespunzătoare în materii în care aceşti cetăţeni consideră că este necesar un act juridic al Uniunii, în vederea aplicării tratatelor¹. Totodată Tratatul mai prevede că procedurile şi condiţiile necesare pentru prezentarea iniţiativei cetăţeneşti, incluzând numărul minim de state membre din care trebuie să provină cetăţenii, sunt stabilite printr-un regulament adoptat de Parlamentul European şi Consiliu, la propunerea Comisiei Europene². Astfel, după intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, Comisia Europeană a prezentat la data de 31 martie 2010 un proiect de Regulament privind iniţiativa cetăţenească la nivel european. În urma mai multor discuţii între statele membre asupra acestui proiect, a rezultat un text de compromis, agreat deopotrivă de Parlamentul European şi de Consiliu³ şi concretizat prin adoptarea Regulamentului (UE) nr. 211/2011 al Parlamentului European şi al Consiliului din 16 februarie 2011 privind iniţiativa cetăţenească⁴. Ca orice regulament, şi cel menţionat mai sus este obligatoriu în toate elementele sale, se aplică direct în toate statele membre, dar începând cu 1 aprilie 2012. Această perioadă, de la adoptare şi până la aplicarea efectivă a prevederilor regulamentului, este necesară pentru a permite modificările interne în statele membre privind instituirea mecanismelor prevăzute în noua reglementare europeană.

Ideea de a oferi cetăţenilor europeni dreptul de iniţiativă legislativă nu este nouă la nivelul Uniunii. Parlamentul European a prezentat de-a lungul timpului (incepând cu anii ’80) propuneri privind introducerea unui instrument de iniţiativă cetăţenească. Momentul în care iniţiativa cetăţenilor europeni şi-a găsit locul l-a reprezentat Tratatul constituţional. După respingerea acestuia prin referendum din Franţa şi Olanda, conceptul de iniţiativă a cetăţenilor a fost reluată de Tratatul de la Lisabona.

2. Scurtă prezentare a iniţiativei cetăţenilor europeni potrivit Regulamentului (UE) nr. 211/2011 al Parlamentului European şi al Consiliului din 16 februarie 2011⁵

Potrivit definiţiei din Regulament, ‘iniţiativa cetăţenească’ semnifică o iniţiativă adusă Comisiei în conformitate cu prezentul regulament, prin care Comisia este invitată să prezinte, în limitele atribuţiilor sale, orice propunere corespunzătoare privind chestiuni pentru care cetăţenii consideră că este necesar un act juridic al Uniunii, în vederea punerii în aplicare a tratatelor, care a fost susţinută de cel puţin un milion de semnatari eligibili, provenind din cel puţin un sfert din toate statele membre⁶. În acest sens, apreciem că iniţiativa cetăţenilor constituie principala inovaţie a Tratatului de la Lisabona prin implicarea în mod direct a cetăţenilor europeni în dezvoltarea legislaţiei europene şi permite introducerea în sistemul instituţional al Uniunii Europene a unui element al democraţiei participative ce va permite Uniunii să depăşească propriile state membre în calea spre o democraţie transnaţională.

Totodată, această prevedere a Tratatului de la Lisabona reprezintă o inovaţie semnificativă şi în sistemul instituţional al Uniunii Europene. În primul rând, pentru că se introduce principiul dreptului cetăţenilor de a iniţia elaborarea legislaţiei europene, deja existent în majoritatea statelor membre, fie la nivel naţional, fie la nivel regional sau local⁷. De exemplu, în Italia dreptul de iniţiativă al cetăţenilor trebuie să numere 50.000 de semnături, iar în Spania 500.000 de semnături. În al doilea rând, este vorba despre introducerea principiului democraţiei participative într-un sistem instituţional caracterizat prin monopolizarea dreptului de iniţiativă al Comisiei şi creşterea rolului Parlamentului European în sistemul decizional legislativ.

Dreptul la iniţiativă al cetăţenilor europeni nu trebuie să se confunde cu dreptul de a adresa petiţii Parlamentului European, existent deja în temeiul tratatelor anterioare adoptate la nivelul Uniunii. În timp ce petiţiile pot fi înaintate de cetăţenii europeni, de persoane fizice sau juridice având reşedinţa sau sediul social într-un stat membru, fie individual, fie în asociere cu alţi cetăţeni sau cu alte persoane şi trebuie să se refere la aspecte care fac parte din domeniile de activitate ale Uniunii Europene şi care îi afectează în mod direct⁸, iniţiativa cetăţenească, aşa cum am mai afirmat, permite unui număr de cel puţin un milion de cetăţeni să facă apel în mod direct la Comisie, pentru a propune noi iniţiative de politică. De asemenea, prin această iniţiativă nu se poate face revizuirea veunui tratat, întrucât iniţiativele cetăţenilor pot viza doar propuneri referitoare la aspectele cu privire la care cetăţenii consideră că este nevoie de un act legislativ al Uniunii în vederea punerii în aplicare a tratatelor⁸.

Iniţiativele cetăţenilor trebuie să fie organizate de către comitete ale cetăţenilor, alcătuite din cel puţin 7 persoane (denumiţi organizatori), care locuiesc în cel puţin 7 state membre diferite. Membrii comitetului cetăţenilor trebuie să fie cetăţeni ai Uniunii ce au împlinit vârsta care le conferă drept de vot în alegerile pentru Parlamentul European¹⁰. Aceştia vor trebui să desemneze un reprezentant şi un supleant, care vor fi mandataţi să reprezinte comitetul cetăţenilor şi să acţioneze în numele acestuia pe parcursul întregii proceduri.

În scopul înregistrării propunerii de iniţiativă cetăţenească, Comisia examinează numai informaţiile referitoare la cei 7 membri ai comitetului cetăţenilor şi poate solicita organizatorilor să furnizeze dovezi corespunzătoare cu privire la îndeplinirea cerinţelor necesare.

Înainte de a începe colectarea declaraţiilor de susţinere de la semnatarii unei propuneri de iniţiativă cetăţenească, organizatorii trebuie să înregistreze propunerea în registrul Comisiei, furnizând informaţiile stabilite în anexa nr. II la Regulament. Aceste informaţii se referă la titlul iniţiativei cetăţeneşti propuse, obiectul iniţiativei, o descriere a obiectivelor propunerii de iniţiativă cetăţenească, pe baza căreia Comisia este invitată să acţioneze, dispoziţiile tratatelor considerate relevante de către organizatori pentru acţiunea propusă; numele complet, adresele poştale, cetăţenia şi datele de naştere ale celor 7 membri ai comitetului cetăţenilor, precizând reprezentantul şi supleantul său, precum şi adresele lor de e-mail; toate sursele de sprijin şi de finanţare ale propunerii de iniţiativă cetăţenească la momentul înregistrării. Organizatorii pot pune la dispoziţie chiar un proiect de act juridic. Informaţiile respective sunt furnizate în una dintre cele 23 de limbi oficiale ale Uniunii, într-un registru online pus la dispoziţie de Comisie în acest scop. După ce înregistrarea este confirmată, organizatorii pot prezenta propunerea de iniţiativă cetăţenească în alte limbi oficiale ale Uniunii, pentru a fi inclusă în registru.

În termen de două luni de la primirea informaţiilor menţionate în anexa nr. II, Comisia înregistrează propunerea de iniţiativă cetăţenească cu un număr de înregistrare unic şi trimite o confirmare organizatorilor, cu condiţia să fie îndeplinite următoarele cerinţe: comitetul cetăţenilor a fost constituit; propunerea de iniţiativă cetăţenească nu se află vădit în afara sferei de competenţă a Comisiei în ceea ce priveşte prezentarea unei propuneri de act juridic al Uniunii în scopul punerii în aplicare a tratatelor; propunerea de iniţiativă cetăţenească nu este vădit abuzivă, neserioasă sau vexatorie şi propunerea de iniţiativă cetăţenească nu contravine vădit valorilor Uniunii, prevăzute la articolul 2 din Tratatul Uniunii Europene.

Organizatorii sunt responsabili pentru colectarea (pe suport de hârtie sau în format electronic) de la semnatari a declaraţiilor de susţinere a unei propuneri de iniţiativă cetăţenească, ce a fost înregistrată anterior. Toate declaraţiile de susţinere se colectează după data de înregistrare a propunerii de iniţiativă cetăţenească şi în termen de cel mult 1 an. După acest termen, în registru se indică faptul că perioada a expirat şi, dacă este cazul, faptul că nu a fost colectat numărul necesar de declaraţii de susţinere.

Când declaraţiile de susţinere sunt colectate online, datele obţinute pe această cale se stochează pe teritoriul unui stat membru. Regulamentul privind iniţiativa cetăţenilor prevede că, până la 1 ianuarie 2012, Comisia dezvoltă şi întreţine un program cu sursă deschisă, care să conţină elementele tehnice şi de securitate privind sistemele de colectare online.

Semnatarii unei iniţiative cetăţeneşti trebuie să provină din cel puţin un sfert din statele membre. Ei trebuie să reprezinte cel puţin numărul minim de cetăţeni prevăzut în anexa I la Regulament, în momentul înregistrării propunerii de iniţiativă cetăţenească. Aceste numere minime corespund numărului membrilor Parlamentului European aleşi în fiecare stat membru, înmulţit cu 750. Raţiunea pentru a stabili numărul minim de semnatari se explică prin simplul fapt că se asigura ca iniţiativa cetăţenilor să fie reprezentativă pentru un interes al Uniunii Europene. ¹¹

În cazul în care un cetăţean este resortisant al unui stat membru dar cu reşedinţa în alt stat membru, se ridică problema în ce stat membru va fi luată în considerare declaraţia sa de sprijin. S-a afirmat că sunt edificatoare datele pe care le va furniza semnatarul şi statul membru care va verifica declaraţia sa de sprijin. În cazul în care persoana în cauză furnizează datele necesare corespunzătoare statului membru de reşedinţă, aceasta va fi luată în considerare în statul membru de reşedinţă. În mod similar, în cazul în care persoana în cauză furnizează datele necesare corespunzătoare statului al cărui resortisant este, aceasta va fi luată în considerare în statul unde este resortisant. Se cuvine să precizăm că Regulamentul garantează că organizatorii, statele membre şi Comisia vor respecta cerinţele în materie de protecţie a datelor, atât pe parcursul organizării iniţiativei cetăţenilor, cât şi în etapele ulterioare ale acesteia. Mai mult, Regulamentul prevede în mod explicit că dispoziţiile sale respectă drepturile fundamentale şi principiile consacrate în Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene (articolul 8, care prevede că orice persoană are dreptul la protecţia datelor cu caracter). Organizatorii unei iniţiative a cetăţenilor, în calitate de operatori de date, vor fi răspunzători pentru daunele provocate, în conformitate cu dreptul naţional aplicabil, şi vor face obiectul unor sancţiuni corespunzătoare în cazul încălcării regulamentului.¹²

După colectarea de la semnatari a declaraţiilor de susţinere necesare, organizatorii prezintă declaraţiile de susţinere, pe suport de hârtie sau în format electronic, autorităţilor competente relevante desemnate de statele membre pentru verificare şi certificare. Declaraţiile de susţinere se prezintă statului membru de reşedinţă sau de cetăţenie al semnatarului sau statului membru care a emis numărul de identificare personal sau documentul de identificare personal indicat în declaraţia de susţinere. În termen de cel mult trei luni de la primirea cererii, autorităţile competente verifică declaraţiile de susţinere depuse, prin efectuarea unor controale corespunzătoare, şi eliberează organizatorilor un certificat care atestă numărul de declaraţii de susţinere valabile pentru statul membru respectiv.

După obţinerea acestor certificate, organizatorii pot prezenta Comisiei iniţiativa cetăţenească, însoţită de informaţii cu privire la toate formele de sprijin şi de finanţare primite pentru iniţiativa în cauză. La primirea iniţiativei cetăţeneşti Comisia va publica iniţiativa cetăţenească în registru; în termen de trei luni, şi va prezinta într-o comunicare concluziile juridice şi politice privind iniţiativa cetăţenească, acţiunile pe care intenţionează să le întreprindă şi motivele acţiunilor sau ale refuzului de a acţiona. Comunicarea se face publică şi se aduce la cunoştinţa organizatorilor, Parlamentului European şi Consiliului.

Regulamentul mai prevede şi răspunderea organizatorilor pentru eventualele prejudicii cauzate de ei în procesul de organizare a iniţiativei cetăţeneşti, potrivit legislaţiei interne aplicabilă. Mai mult, se impune statelor membre să se asigure că organizatorii sunt supuşi unor sancţiuni corespunzătoare atât pentru încălcarea dispoziţiilor Regulamentului, cât şi pentru declaraţiile false date de organizatori sau utilizarea frauduloasă a datelor.

Regulamentul privind iniţiativa cetăţenească este susceptibil de revizuire. Astfel că, până la 1 aprilie 2015 şi, ulterior, la fiecare trei ani, Comisia prezintă Parlamentului European şi Consiliului un raport privind aplicarea prezentului regulament¹³.

3. Recomandări şi concluzii finale

Deşi funcţionarea Uniunii Europene continuă să se bazeze pe democraţia reprezentativă iar cetăţenii europeni sunt reprezentaţi direct, la nivelul Uniunii, în Parlamentul European, iniţiativa cetăţenilor europeni permite acestora participarea mai intensă la viaţa democratică a Uniunii, prin intermediul acestui nou instrument, care este democraţia participativă¹⁴. Se cuvine să facem câteva scurte recomandări în ceea ce priveşte procedura iniţiativei cetăţenilor europeni. Având în vedere că această iniţiativă este un instrument utilizat de cetăţeni, modalitatea de înregistrare ar trebui să fie mai uşor de realizat prin oferirea unui număr mai mic de informaţii, faţă de cele prezentate în anexa II la Regulament ; noţiunea de ‘organizator’ ar trebui să includă, pe lângă persoanele fizice, şi persoanele juridice ; modificarea legislaţiei interne referitoare la răspunderea organizatorilor unei iniţiative legislative şi pentru alte situaţii decât cele enumerate în Regulament.

BIBLIOGRAFIE
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:065:0001:0022:RO:PDF
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:065:0001:0022:RO:PDF
http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/10/683&format=HTML&aged=0&language=RO&guiLanguage=en
http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/10/683&format=HTML&aged=0&language=RO&guiLanguage=en
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:065:0001:0022:RO:PDF
http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/10/683&format=HTML&aged=0&language=RO&guiLanguage=en