U.E. şi Tratatul de la Lisabona

După Lisabona: Uniunea Europeană un consumator şi/sau furnizor de securitate?
 

CLAUDIU-LAURENŢIU ŢABREA

Abstract:
This paper’s main objective is to analyse the security capabilities that the European Union has acquired following the entry into force of the Treaty of Lisbon. More accurate, we will try to explain if the EU has developed some mechanisms and instruments in the sphere of security and defense policy enabling it to respond quickly and coherent to threats, dangers and risks that threaten its security, both internally and externally. Thus, we will review the main achievements accomplished by the European Union since the adoption of the European Security Strategy in 2003, its capacities for prevention, intervention, and conflict management. Therefore, we want to see if we can affirm that the EU has become an effective security provider or it remained a security consumer, which still rely on NATO actions when confronted with a crisis in security sphere.

Keywords: security actor, Lisbon Treaty, Common Security and Defense Policy, crisis management, Permanent Structured Cooperation, capabilities

Ne-am decis să abordăm subiectul securităţii europene din considerente ce ţin de actualitatea şi importanţa acestuia – reforma sistemului de securitate european în contextul adoptării şi intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona – şi din necesitatea mediului de dezbateri autohton de a fi la curent cu ultimele evoluţii din sfera apărării şi securităţii comunitare. Cert este că în România lipseşte o cultură de securitate bine conturată, încetăţenită, am putea afirma că aceasta este în curs de formare, iar studiul de faţă îşi propune, printre altele, să reprezinte un mic pas în direcţia promovării şi diseminării informaţiilor – în limba română – în domeniul securităţii, concept înţeles în cel mai larg sens posibil. Astfel, în rândurile care urmează vom încerca o analiză a sistemului de securitate al Uniunii Europene, a politicilor, mecanismelor şi capabilităţilor pe care aceasta şi le-a construit şi dezvoltat pe parcursul ultimului deceniu. Mai mult, ne vom strădui să arătăm dacă UE a devenit un actor–furnizor de securitate coerent şi eficient după intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona. Metodele de cercetare utilizate în demersul nostru stiinţific sunt: analiza descriptivă – prezentarea diacronică a situaţiei securităţii europene ante- şi post- Lisabona; analiza de conţinut a documentlor – textele Strategiei Europene de Securitate (2003) şi articolele din Tratatul de la Lisabona privitoare la PESC/PCSA, metoda deductivă, relaţia cauză – efect.

Pentru o lungă perioadă de timp Uniunea Europeană a fost considerată doar o „putere civilă”, iar din perspectiva unui actor ce poate fi considerat furnizoar de securitate, a rămas în umbra Organizaţiei Tratatului Atlanticului de Nord (NATO). Ahtierea după pace şi stabilitate (atât internă cât şi externă) i-a motivat pe cei şase membri iniţiali ai Comunităţii să combine într-un mod eficient securitatea şi obiectivele economice. Aceste motivaţii au rămas constant în progres, la fel ca şi extinderea geografică a Uniunii Europene. De-a lungul anilor, acestea s-au cristalizat în reguli, norme şi structuri instituţionale şi au facilitat înţelegerea mutuală, promovând acţiunea colectivă şi în sfera securităţii. Drept consecinţă, UE a creat cu succes structuri de autoritate formale şi informale, a determinat statele să se identifice pozitiv unele cu altele în termeni de securitate şi să acţioneze ca şi agent socializator atât pentru statele membre cât şi pentru cele aspirante sau non-membre din regiune, favorizând, de asemenea, noţiunile normative de bună şi democratică guvernanţă.¹

Având la bază experienţa şi rezultatele cooperării dintre statele membre în domeniul securităţii şi apărării (amintim aici: Uniunea Europei Occidentale (UEO) – 1954, Cooperarea Politică Europeană 1970–1990, etc.) Comunitatea Europeană a fost nevoită să-şi reformeze şi consolideze instituţiile pentru a face faţă noilor provocări ale mediului internaţional de securitate, în perioada ce a urmat sfârşitului Războiului Rece. Tratatul de la Maastricht (TUE)², intrat în vigoare la 1 noiembrie 1993, a instituţionalizat Politica Externă şi de Securitate Comună – drept al doilea pilon de funcţionare a UE – fapt ce a reprezentat o evoluţie naturală, logică, de codificare a ceea ce era deja realizat prin Comunitatea Politică Europeană, stabilind în acest fel noi obiective şi proceduri pentru Uniune în domeniul vizat. În plus, miniştrii de externe şi ai apărării din statele membre UEO s-au întâlnit la Bonn, în iunie 1992, unde au semnat o declaraţie³ care instituia aşa-numitele „misiuni de tip Petersberg”, ce aveau drept scop gestionarea unor eventuale situaţii de instabilitate în vecinătatea europeană, prin misiuni de menţinere şi impunere a păcii, misiuni umanitare şi de salvare. Ideea era ca UEO să devină „braţul înarmat” al Uniunii Europene.

Tratatul de la Amsterdam⁴, semnat în 1997 şi intrat în vigoare în 1999, a amendat Tratatul de la Maastricht şi a consolidat Politica Externă şi de Securitate Comună – care a rămas în sfera interguvernamentală – întărind voinţa UE de a păstra pacea şi securitatea internaţională şi pe cea a Uniunii, militând pentru sporirea democraţiei şi domniei legii în Europa şi în lume. Cea mai importantă inovaţie adusă de tratat a reprezentat-o instituirea funcţiei de Înalt Reprezentant pentru Politică Externă şi Securitate Comună, în vreme ce Consiliul European dobândea competenţe sporite în definirea orintărilor strategice în sfera securităţii şi apărării. De asemenea, UE a devenit beneficiarul capabilităţilor UEO, preluând astfel misiunile de tip Petersberg, care au fost incluse în cadrul tratatului.

Discuţiile pentru dezvoltarea unor capabilităţi mai puternice la nivel european pentru gestionarea crizelor au câştigat în greutate în urma acordului franco-britanic de la Saint-Malo⁵ (decembrie 1998) şi a eşecului UE de a formula un răspuns coerent la criza din Kosovo, din 1999, când a fost nevoie de intervenţia NATO şi a Statelor Unite. Acordul pentru a dezvolta o capacitate militară autonomă a UE a fost stabilit cu condiţia ca aceasta să nu dubleze sau să provoace rolul NATO în calitatea sa de organizaţie principală de apărare în Europa. Preşedinţia germană a Consiliului UE şi-a asumat responsabilitatea pentru implementarea acestei capacităţi la nivel comunitar, iar la Consiliul European organizat la Köln⁶, în iunie 1999, cel mai important pas spre dezvoltarea capabilităţilor de management al crizelor a fost parcurs, prin adoptarea unei platforme politice de acţiune care să permită Uniunii să deruleze acţiuni autonome, susţinute de forţe militare credibile menite să răspundă eficient şi în timp util la crizele internaţionale.

Astfel, prin deciziile C.E de la Köln s-au pus bazele Politicii Europene de Secutitate şi Apărare (PESA) concepută instituţional ca parte integrantă a pilonului II al UE – PESC. Ulterior, la Consiliul European de la Helsinki⁷, din decembrie 1999, s-a adoptat Obiectivul Global al PESA – numit Helsinki Headline Goal, ce urmărea punerea la dispoziţia Uniunii a unui set de forţe şi capabilităţi necesare derulării de către UE a misiunilor de tip Petersberg. Prin urmare, s-au pus bazele instituţionalizării PESA, care a devenit operaţională începând cu anul 2003. Elementele componente ale PESA sunt: Agenţia Europeană de Apărare, Forţa de Reacţie Rapidă Europeană (la nivel corp de armată – 60.000 de oameni, dispunând de capacităţile necesare în domeniul comandă şi control, logistică, sprijin de luptă, elemente navale şi aeriene, capabilă să fie dislocată în termen de 60 de zile, putând a fi menţinută în teatru de operaţiuni pentru cel puţin 1 an)⁸, Forţa de Jandarmerie Europeană, Grupurile de Luptă ale UE, Institutul UE pentru Studii de Securitate. Drept organisme politice şi militare permanente au fost stabilite Comitetul Politic şi de Securitate, Comitetul Militar al UE şi Statul Major Militar al UE⁹.

În privinţa relaţiei NATO – UE în sectorul de securitate şi apărare, o evoluţie importantă a reprezentat-o adoptarea la Copenhaga, în anul 2002, a acordurilor NATO – UE, cunoscute drept Acordurile „Berlin +”¹⁰, ce prevedeau garantarea accesului UE la mijloacele şi capabilităţile NATO în vederea desfăşurării de operaţiuni sub comanda UE.

Un moment important pentru conturarea UE în calitate de actor coerent în sfera securităţii şi apărării l-a reprezentat Consiliul European de la Bruxelles, din decembrie 2003. Evenimentul esenţial ce a marcat desfăşurarea reuniunii şefilor de state şi de guverne l-a reprezentat adoptarea Strategiei de Securitate Europene (SSE)¹¹, elaborată sub coordonarea Înaltului Reprezentant pentru PESC, Javier Solana. SSE, intitulată „O Europă sigură într-o lume mai bună”, este semnificativă pentru că implică o schimbare de paradigmă, din moment ce UE se consideră acum ea însăşi un actor global, care este pregătit să joace un rol important în securitatea globală. În plus, SSE a reprezentat un răspuns european comun pentru contracararea riscurilor şi ameninţărilor de securitate din prezent, ţinând cont şi de faptul că statele europene nu au avut o poziţie unitară vis-a-vis de invazia Irakului de către SUA, desfăşurată în acelaşi an. Adoptarea acestei strategii europene şi încercarea de a ajunge la o poziţie comună europeană în privinţa chestiunilor de securitate şi apărare este o consecinţă şi a acestui eveniment, dar mai cu seamă a provocărilor pe care mediul internaţional de securitate de la începutul secolului XXI le cuprinde, fapt ce necesită o viziune de tipul securităţii cooperative.¹²

Strategia de Securitate a Uniunii Europene vizează stabilirea obiectivelor strategice ale UE din perspectiva asumării unui rol mult mai pronunţat în demersul global de gestionare a noilor tipuri de riscuri, ameninţări şi pericole – denumite „asimetrice” sau „neconvenţionale”¹³. Pornind de la analiza globală a impactului acestora asupra securităţii europene, a noului mediu internaţional de securitate post- 11 septembrie 2001, se stabileau trei obiective strategice fundamentale pe care Uniunea trebuie să le promoveze pentru a-şi apăra securitatea şi a-şi susţine valorile: 1. promovarea unei politici eficiente de prevenire a conflictelor, prin utilizarea întregului set de capabilităţi (militare şi civile) pe care UE le posedă; 2. orientarea demersurilor Uniunii în vederea creării unui climat de securitate în imediata vecinătate a Europei (Orientul Mijlociu, Balcani şi Caucaz); 3. menţinerea ordinii internaţionale prin promovarea multilateralismului efectiv, prin respectarea şi dezvoltarea dreptului internaţional, în deplin acord cu principiile Cartei Naţiunilor Unite.¹⁴

Am observat în rândurile de mai sus că UE şi-a dezvoltat, cu precădere, în anii ‘90 o serie de instituţii, politici şi mecanisme care au condus la instituirea unei politici europene în domeniul securităţii şi apărării. Acestea au facilitat intervenţia Uniunii în situaţii de conflict – cum a fost cazul operaţiunilor EUROFOR CONCORDIA – în Macedoia, ARTEMIS – în R.D. Congo, EUFOR ALTHEA – în Bosnia-Herţegovina, misiuni pentru restabilirea păcii şi menţinerea ei, ca să dăm doar câteva exemple în acest sens. Se poate afirma că UE a devenit un actor important în sfera securităţii europene începând cu anii 2000, fiind în acelaşi timp un consumator de securitate, şi un furnizor în devenire. În rândurile care urmează vom analiza situaţia capabilităţilor UE dobândite în urma intrării în vigoare a Tratatului de Reformă Lisabona, în domeniul security & defense.

La data de 13 decembrie 2007 liderii europeni, şefi de stat şi de guverne, au semnat Tratatul de la Lisabona - TL¹⁵, cunoscut iniţial şi sub numele de Tratatul de Reformă, act care amendează tratatele anterioare de instituire a Comunităţiilor Europene şi a UE. Obiectivele cheie ale tratatului sunt acelea de a face Uniunea extinsă mai eficientă şi de a-i spori transparenţa şi legitimitatea democratică. Tratatul conţine reforme instituţionale şi inovaţii de anvergură, dintre care multe au fost prezente şi în defunctul Tratat constituţional. TL a intrat în vigoare la 1 decembrie 2009, după ce a trebuit să facă faţă la două referendumuri în Irlanda.

Tratatul de la Lisabona, în cea mai mare parte a sa, codifică procedurile şi practicile existente, bazate pe tratatele anterioare (Maastricht, Amsterdam, Nisa) şi cuprinde o serie de inovaţii menite să crească coerenţa şi capabilităţile UE în calitatea sa de actor de securitate. Principala modificare instituţională este extinderea rolului Înaltului Reprezentant pentru Politică Externă şi Securitate Comună, susţinut acum de un nou Serviciu European pentru Acţiune Externă.¹⁶ Scopul PESA – denumită în noul tratat „Politica Comună de Securitate şi Apărare”(PCSA) este acela de a rezolva provocările legate de gestionarea crizelor internaţionale – ceea ce ar tranforma Uniunea într-un furnizor de securitate. Totuşi, pentru instituirea unei viitoare apărări mutuale efective (a unei apărări comune) va fi nevoie de o decizie adoptată în unanimitate de către guvernele tuturor statelor membre. În ideea de a încuraja cooperarea pentru generarea capabilităţilor civile şi militare necesare, tratatul încorporează Agenţia Europeană de Apărare deja existentă, şi prevede o formă de colaborare mai ambiţioasă sub forma „Cooperării Structurate Permanente”. Luarea unor decizii cu implicaţii militare este guvernată de principiul unanimităţii, şi poate fi supusă dreptului la veto din partea fiecărui stat membru.¹⁷ Câteva dintre prevederile TL care afectează şi PESC/PCSA sunt: Uniunea dobândeşte acum personalitate juridică – fapt ce presupune că de acum înainte UE va putea să încheie, în nume propriu, acorduri internaţionale (articolul 47 al TL), iar structura pe piloni este înlăturată, se instituie funcţia de Preşedinte al Consiliului European¹⁸, iar noul Înalt Reprezentant¹⁹ este însărcinat cu rolul de a asigura coerenţa între instituţiile UE, dar şi între acestea şi statele membre.

TL afectează sfera de securitate şi apărare în două moduri. În primul rând, armonizarea generală a cadrului instituţional ar trebui să faciliteze relaţiile dintre Consiliu şi Comisie cu privire la problemele de gestionare a crizelor. În al doilea rând, mai multe articole din tratat sunt destinate să consolideze rolul UE în lume, prin îmbunătăţirea PESC şi a PCSA. O trăsătură esenţială a PESC/PCSA este aceea că odată cu TL nu se va schimba caracterul său interguvernamental – deciziile cu privire la PCSA se vor lua în unanimitate (excepţie făcând Cooperarea Structurată Permanentă). De asemenea, textul tratatului statuează că securitatea naţională rămâne în responsabilitatea fiecărui stat membru. Totuşi, având în vedere că structura pe piloni a fost abolită – ceea ce presupune acum o coerenţă politică, eficienţă şi vizibilitate crescute, se poate afirma că un pas timid înainte spre comunitarizare a fost făcut.

Dacă schimbarea denumirii politicii din PESA în PCSA – de la formula de apărare europeană la cea de apărare comună – indică o disponibilitate mai mare a statelor membre de a contura un „braţ militar” al UE, totuşi aceasta nu o impinge spre o abordare mai integraţionistă. Referinţa la NATO ca fundament al politicii de securitate a statelor membre este o dovadă ambivalentă. În acelaşi spirit, de respectare a articolului 17 din Tratatul UE, reafirmând „crearea progresivă a unei politici de apărare comune a Uniunii” care „va conduce la o apărare comună, în cazul în care Consiliul European, votând în unanimitate, va decide acest lucru”(articolul 28) reaminteşte de natura embrionară a PCSA.²⁰ Un element important îl reprezintă faptul că TL reflectă mai bine în acest moment natura misiunilor PCSA existente, prin extinderea domeniului de aplicare a misiunilor de tip Petersberg la: „operaţiuni comune de dezarmare, consultanţă militară şi misiuni de asistenţă, misiuni de prevenire a conflictelor, de menţinere a păcii, dar şi de stabilizare post-conflict”²¹, şi contribuie, de asemenea, la combaterea terorismului şi sprijinirea statelor terţe în astfel de operaţiuni. Lărgirea gamei misiunilor PCSA este una normală, întrucât aceasta este, cu precădere, o politică de management al crizei care vizează gestionarea problemelor de securitate ce apar în vecinătatea europeană (în acord cu prevederile SSE din 2003) şi întărirea securităţii internaţionale, în conformitate cu principiile Cartei ONU. Agenţia Europeană de Apărare (EDA), înfiinţată în iulie 2004, este, de asemenea, introdusă acum în cadrul juridic al PCSA (articolul 28 D), consolidând astfel rolul pe care statele membre doresc să il atribuie, pentru a impulsiona dezvoltarea capabilităţilor operaţionale ale UE ca actor militar pe scena internaţională.

TL instituţionalizează, de altfel, practica „implementării unei misiuni” de către un grup format din state membre, care doresc şi au capacitatea necesară pentru a îndeplini o astfel de sarcină în numele Uniunii şi încredinţată de către Consiliu.²² Se pun bazele unor aşa-numite „coaliţii de voinţă”, recunoscându-se formal operaţiunile de acest tip, cum a fost cazul misiunii Artemis iniţiată de Franţa în R.D. Congo.

Clauza de apărare reciprocă şi clauza de solidaritate sunt inovaţii importante aduse de TL, ce promovează principiile pe care se bazează UE şi anume solidaritatea cu, şi asistenţa pentru, alte state membre. Clauza de apărare reciprocă în Tratatul de la Lisabona²³ obligă toate statele membre să ofere ajutor şi asistenţă „prin toate mijloacele, în puterea lor” în cazul în care un alt stat membru ar deveni victima unei agresiuni armate, fără a aduce atingere neutralităţii sau relaţiei acestuia cu NATO. Observăm din nou trimiterea care se face la Alianţa Nord-Atlantică, considerată în continuare drept organizaţia principală de securitate pentru statele europene. Clauza de solidaritate²⁴ reprezintă un nou mecanism de asistenţă juridică între statele membre atunci când unul dintre acestea este victima unui atac terorist, a dezastrelor naturale sau a celor provocate de om. UE va mobiliza toate instrumentele de care dispune, inclusiv mijloacele militare puse la dispoziţie de către statele membre, pentru a veni în ajutorul partenerului afectat²⁵ în următoarele situaţii: prevenirea unei ameninţări teroriste pe teritoriul unui stat comunitar; protejarea instituţiilor democratice şi a populaţiei civile de orice fel de atac terorist; ajutorarea unui stat membru, pe teritoriul acestuia şi la solicitarea autorităţilor sale politice, în cazul producerii unor asemenea evenimente precum cele descrise mai sus. Aceste două clauze prezente în TL întăresc şi mai mult coeziunea statelor comunitare în materie de securitate şi oferă Uniunii mijloace de intervenţie ce o pot cataloga drept furnizor de securitate.

O inovaţie majoră adusă de TL în materie de politică de securitate şi apărare o reprezintă introducerea conceptului de „Cooperare structurată permanentă”²⁶, ce este destinată să permită acelor state membre, „ale căror capacităţi militare întrunesc cele mai înalte standarde/criterii şi care şi-au făcut angajamente mai stricte unul faţă de celălalt în acest domeniu, în vederea celor mai solicitante misiuni, stabilesc o cooperare structurată permanentă în cadrul Uniunii“²⁷. Aceste criterii înalte la care se face referire nu sunt însă definite. Practic, acest lucru înseamnă că un grup de state membre care doresc să conlucreze mai strâns pentru dezvoltarea cooperării militare vor avea un cadru dedicat în care să facă acest lucru. Niciun stat comunitar nu este obligat să li se alăture, iar regulile de funcţionare se vor aplica la înfiinţarea unui astfel de grup. Această prevedere este extrem de importantă, iar momentul implementării ei va însemna un progres major pentru apărarea europeană.

Putem afirma că misiunile şi operaţiunile europene încă depind de capabilităţile militare şi civile ale statelor membre, care le pun la dispoziţia UE pentru implementarea politicii de securitate şi apărare comună. Astfel, este nevoie tot de o decizie politică din partea liderilor–decidenţi ai statelor membre pentru a pune în aplicare misiunile de intervenţie şi prevenţie ale PCSA.

Concluzionând, putem afirma că Tratatul de la Lisabona reprezintă o încercare a statelor membre de a depăşi impasul cauzat de eşecul Tratatului Constituţional şi îşi propune să creeze o arhitectură instituţională îmbunătăţită, oferind oportunităţi mai bune pentru o acţiune colectivă consolidată – lăsând, totodată, uşa deschisă pentru statele membre să meargă mai departe, dacă doresc acest lucru (în prezent nu există o apărare europeană autonomă, pentru că PCSA nu este o politică de apărare, în sensul în care Uniunea trebuie să îşi apere propriul teritoriu şi din moment ce UE nu reprezintă o alianţă militară). Deşi adversarii susţin că Tratatul de la Lisabona subminează, în continuare, suveranitatea naţională, susţinătorii cred că acest lucru este necesar pentru a face politica externă şi de securitate a UE mult mai eficientă, în actuala configuraţie de 27 de state membre – păstrând în acelaşi timp interesele naţionale de securitate. Oricare ar fi adevărul, Tratatul de la Lisabona conţine o serie de schimbări instituţionale importante²⁸.

Indiferent dacă PCSA va continua sau nu să fie o poveste de succes, acest fapt nu va depinde atât de mult de dispoziţiile Tratatului de la Lisabona, ci de voinţa politică a statelor membre de a pune în aplicare soluţii comune la provocările de securitate comune. Totuşi, doar experienţa practică va dezvălui măsura în care schimbările şi inovaţiile subliniate mai sus vor îmbunătăţi în fapt, performanţa UE ca actor de securitate. Dacă privim la regulile, normele juridice şi structurile instituţionale pe care Uniunea şi le-a dezvoltat treptat – şi care au fost supuse unor revizuiri şi modificări ulterioare – putem observa un proces de instituţionalizare a unei politicii comune în sfera securităţii şi apărării, care a condus în timp la formarea unei comunităţi de securitate şi apărare europene, chiar a unei guvernanţe europene a securităţii.

Cert este că UE a devenit astăzi, prin intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, un actor de securitate mai coerent şi eficient, care poate fi considerat şi furnizor de securitate – atât intern, cât şi extern, nu doar un consumator. Pentru a întări această afirmaţie, oferim exemplul celor 27 de misiuni şi operaţiuni²⁹care au fost lansate până în prezent sub egida UE pe trei continente, dintre care 19 au avut în primul rând un caracter civil, iar restul de 8 un caracter militar mai pronunţat.

CLAUDIU-LAURENŢIU ŢABREA – Masterand Universitatea „Babeş-Bolyai” Cluj-Napoca, Facultatea de Istorie şi Filosofie.

 sus