Teorii ale societăţii civile

Cui îi este frică de grupurile de interese?
 

COSMIN DIMA

Abstract:
This article is trying to identify the main causes which lay at the basis of the negative perception of public opinion towards the interest groups in post-Decembrist Romania. Moreover, it tries to clarify, at theoretical level, what interest groups mean, how they express and what is their role and their typology in a democratic society.

Keywords: interest groups, lobby, democracy

Relevanţa înţelegerii şi studierii grupurilor de interese este strâns legată, atât de teoria democraţiei, cât şi de funcţionarea ei. „Ideile greşite despre democraţie fac ca democraţia să funcţioneze greşit¹” nu ar trebui să fie numai o condiţie a democraţiei în teoria democraţiei formulată de profesorul Giovanni Sartori, ci şi un deziderat pe care decidenţii politici ar trebui să-l cunoască, să-l asimileze şi mai apoi să ţină cât se poate de mult cont de substanţa pe care o încorporează.

Mergând pe baza raţionamentului pe care îl dezvoltă politologul italian „a defini înseamnă, înainte de orice, a stabili limite, a delimita. Un concept nedefinit este, prin acelaşi raţionament, un concept nelimitat²”. Necesitatea definirii, cel puţin minimale, a conceptului de grup de interese, derivă din precaritatea înţelegerii acestui fenomen şi din lipsa unor cercetări complexe cu privire la apariţia, existenţa, rolul, tipologia şi dezvoltarea grupurilor de interese şi a sistemelor de grupuri de interese în România.

De aceea, câteva definiţii se impun pentru o viziune minimală asupra acestui fenomen: „organizaţii care au o oarecare autonomie faţă de guvern sau partidele politice şi (...) încearcă să influenţeze politica publică.”³; „un corp organizat de indivizi care împărtăşesc aceleaşi scopuri şi care încearcă să influenţeze politica publică.”⁴; „organizaţii care încearcă să influenţeze direcţia politicii guvernamentale, fără a încerca să formeze guvernul”.

Chiar dacă viziunile teoretice nu sunt unitare ele converg către aceeaşi finalitate: grupurile de interese, indiferent de natura acţiunilor, de modul cum actionează şi prin ce mijloace, au ca scop imediat, pe termen mediu sau lung influenţarea politicilor guvernamentale. Nu este singurul scop, iar rolurile pe care le îndeplinesc sunt foarte diverse într-o societate, fie ea democratică sau nedemocratică.

În literatura de specialitate americană chiar dacă s-au formulat numeroase definiţii despre grupurile de interese, nici una nu a putut să cuprindă exhaustiv acest fenomen sau să contureze o viziune general valabilă pentru a descrie cât mai bine conceptul. Chiar dacă viziunea specialiştilor este diferită cu privire la grupurile de interese apariţia acestora, tipul, rolul şi metodele prin care încearcă să influenţeze politicile publice, depind în general de doi factori: perioada de timp în care apar, se dezvoltă şi acţionează grupurile de interese şi tipul de societate existent în momentul apariţiei grupurilor de interese.

În societatea americană grupurile de interese joacă un rol foarte important. Este recunoscut faptul că acestea fac legătura dintre cetăţeni şi guvern şi transmit politicienilor aspecte ale diferitelor sectoare ale societăţii. Fiecare grup de interese are istoria sa şi circumstanţe diferite în care se formează, însă politologii au identificat trei factori interdependenţi, care determină dacă un grup de interese se dezvoltă sau nu:
• când un grup de persoane neorganizat este profund afectat de o schimbare. Se sugerează de către specialişti că grupurile de interese se formează când apar anumite nevoi. De aceea, când guvernul încearcă să reglementeze anumite activităţi sociale, politice sau economice, grupurile de interese vor face presiune asupra guvernului ca să nu ia anumite decizii care le-ar putea afecta comportamentul, activitatea sau scopurile;
• leadershipul grupurilor de interese- calitatea leadershipului grupurilor de interese este esenţială în deteminarea succesului acestora. Dacă un grup de interese doreşte să fie puternic liderul trebuie să-şi convină membri că beneficiile depăşesc costurile;
• structura socio-economică a membrilor grupului de interese– un alt aspect al calităţii unui grup de interese ţine de educaţia membrilor şi de gradul lor de înţelegere a sistemului politic. Acestea cresc gradul de încredere al membrilor în activitatea pe care o desfăşoară⁵.

Jeffrey M. Berry⁶ distinge patru roluri pe care grupurile de interese le îndeplinesc în societatea americană:
• de reprezentare: grupurile de interese tind să reprezinte alegătorii în faţa guvernului, reprezentând legătura primară dintre cetăţeni şi guvernanţi;
• de participare: grupurile de interese dau oportunitatea cetăţenilor de a participa în procesul politic, alegerile reprezentând un interval de timp prea larg. Prin activitatea grupurilor de a participa public în procesul de influenţare a politicilor publice, cetăţenii simt că au un rol important în societate;
• de educare: prin activităţile specifice pe care le desfăşoară grupurile de interese – publicaţii, campanii publicitare, discuţii cu autorităţile, dezbateri publice – aduc în atenţia opiniei publice anumite probleme, dar şi soluţiile pe care le susţin, astfel ele au o contribuţie majoră pentru înţelegerea de către public a anumitor probleme politice;
• programe de monitorizare: grupurile de interese sunt implicate şi în programe de monitorizare, urmărind atent problemele şi acţionând în momentele oportune prin diferite metode pentru a influenţa elaborarea unei politici publice – prin media sau contactând direct legiuitorii;

Cele mai multe dintre grupurile de interese reprezintă interese ocupaţionale sau profesionale, remarcându-se cele din sectorul economic privat, dar şi asociaţiile din sectorul public, asociaţii ce reprezintă un anumit tip de organisme administrative sau de organizaţii non-profit, alături de grupuri ce reunesc membri din ambele sectoare. Un loc aparte îl ocupă grupurile pentru apărarea intereselor publice care promovează interese de natură colectivă şi acţiuni de ale căror rezultate nu beneficiază strict membrii sau militanţii lor. În acest sens cele mai importante sunt organizaţiile ecologice, cele pentru apărarea drepturilor şi libertăţilor civile şi constituţionale sau grupurile pentru protecţia consumatorilor. Alături de acestea pot fi menţionate grupurile religioase sau cele vizând relaţiile internaţionale.

În România nu există până în prezent nicio lucrare de amploare privind analiza grupurilor de interese. Însă, literatura de specialitate anglo-saxonă, şi nu numai, distinge diverse tipologii. Voi prezenta tipologia grupurilor de interese propusă de Gabriel A. Almond, G. Bingham Powell, Jr., Kaare Strom şi Russell J. Dalton. Autorii propun următoarea tipologie: 1. Grupurile anomice; 2. Grupurile non-asociative; 3. Grupurile instituţionale; 4. Grupurile asociative.

Potrivit autorilor, grupurile anomice⁷ sunt grupuri spontane care se formează dintr-o dată, atunci când mai mulţi indivizi reacţionează la o anumită întâmplare care induce frustrare, nemulţumire sau alte emoţii puternice.

Pentru a se putea încadra în această tipologie grupurile trebuie să apară şi să dispară brusc, să nu aibă organizare sau planificare anterioară. Acţiunile lor pot duce la violenţă, dar nu în mod obligatoriu. Autorii susţin că sistemele politice, în special din statele dezvoltate sau în curs de dezvoltare, raportează o frecvenţă destul de ridicată a comportamentului anomic violent şi spontan. Comportamentul grupurilor constă în demonstraţii publice, marşuri, proteste, acţiuni violente şi spontane. Grupurile non-asociative⁸ se diferenţiază de grupurile anomice prin faptul că se bazează pe unele interese şi pe identităţi comune de etnicitate, regiune, religie, ocupaţie sau, poate, de rudenie. Subgrupurile din cadrul unui grup non-asociativ mai mare (minoritate etnică sau muncitorii) pot acţiona ca un grup anomic (protestele din Orientul Mijlociu împotriva caricaturilor daneze ale lui Mohammed din 2006). Grupurile instituţionale⁹ sunt formale şi au şi alte funcţii politice sau sociale, pe lângă articularea intereselor. Partidele politice, corporaţiile de afaceri, organele legislative, armata, birocraţii şi bisericile au adesea grupuri politice separate, cu responsabilitatea specială de a reprezenta interesele respectivei colectivităţi. Influenţa acestora rezult din forţa bazei organizaţionale. Un grup bazat pe pe o instituţie guvernamentală are acces direct la decidenţii politici. Grupurile asociative¹⁰ sunt formate în mod explicit pentru a reprezenata interesele unei anumite colectivităţi. Din această categorie fac parte sindicatele, camerele de comerţ, asociaţiile meşteşugăeşti, asociaţiile etnice şi asociaţiile de altă natură.

Arend Lijphart¹¹ clasifică sistemul grupurilor de interese în două tipuri: un sistem de tip corporatist (specific democraţiilor consensualiste) şi unul de tip pluralist (specific democraţiilor majoritariste). În sistemul corporatist structurile sunt mari ca dimensiune, monopolizante, organizate mai departe la nivel naţional în organizaţii de vârf, care incluse în procesul politic, dau naştere la concertare. Concertarea poate fi recunoscută prin următoarele elemente: consultare regulată între conducătorii organizaţiilor reprezentative, cei care reprezintă muncitorii şi managerii şi apoi a reprezentanţilor guvernului pentru a ajunge la înţelegeri cuprinzătoare care să-i asocieze pe cei trei parteneri participanţi la negocieri - aşa zisele pacturi tripartite.

Sistemul pluralist al grupurilor de interese prezintă trăsături opuse: multiplicitate a grupurilor mici de interese, absenţa sau slăbiciunea organizaţiilor de vârf, consultări tripartite puţine sau absente şi absenţa pacturilor tripartite.

Percepţia faţă de grupurile de interese

Distorsionarea sensului sau atribuirea de sensuri noi unor concepte care au fost studiate în alte ţări încă de la începutul secolului al XX-lea nu poate aduce un plus de cunoaştere. În plus, anumite instituţii ale statului, în rapoartele anuale, diferitele cotidiene, posturi de radio şi televiziune, au prezentat grupurile de interese ca fiind un fel de mafii care influenţează şi controlează politicul şi politicienii.

La sfârşitul anului 2005, Gallup România a realizat la cererea Fundaţiei Horia Rusu studiul „Capitalismul în mentalităţile românilor¹²”. Studiul şi-a propus să identifice modul în care românii se raportează la sistemul de valori, principii, norme şi instituţii ale capitalismului. Semnificativ pentru această cercetare este că în interiorul sondajului au fost introduse, în premieră, întrebări cu privire la sentimentele populaţiei şi ale parlamentarilor cu privire la grupurile de interese.

În ceea ce priveşte percepţia cu privire la grupurile de interese, tabelul nr.1 este edificator. O parte semnificativă a populaţiei şi a elitei politice au o percepţie negativă cu privire la grupurile de interese.

Tabelul nr.1 - Sentimentele populaţiei vs sentimentele elitei politice cu privire la anumite valori, principii ale capitalismului

La întrebarea „Dumneavoastră credeţi că se poate avea încredere în cei mai mulţi dintre oameni?” răspunsul a fost cât se poate de relevant în ceea ce priveşte gradul de încredere la nivelul societăţii: 62% au avut un răspuns negativ, 30% au avut un răspun pozitiv, iar 8% NS/NR.

Potrivit lui Almond şi Powell un factor care explică participarea este nivelul de încredere împărtăşită în rândul membrilor unei societăţi. Robert Putnam şi colegii săi au observat că viaţa asociativă activă în comunităţile din Italia de Nord este asociată cu încrederea în ceilalţi. Încrederea, una dintre componentele esenţiale ale capitalului social, favorizează cooperarea. Cooperarea stimulează legăturile dintre indivizi şi crează cadrul de asociere. Fără cooperare şi încredere indivizii nu se pot asocia profitabil, într-o relaţie win-win. Una dintre concluziile lui Robert Putnam¹³ este aceea că singura cale ca democraţia să funcţioneze este crearea capitalului social.

Aşa cum rezultă din cercetare una dintre cauzele slabei particpări civice a românilor, o reprezintă lipsa încrederii în oameni. Cum ar putea oamenii să se asocieze dacă ei nu au încredere unul în celălalt?

Cauzele percepţiei negative faţă de grupurile de interese

Distorsiunea semnificaţiei conceptului. După câştigarea alegerilor prezidenţiale, preşedintele României, Traian Băsescu, a iniţiat o campanie agresivă împotriva grupurilor de interese.

Într-o primă etapă a acuzat grupurile de interese din media¹⁴, pentru ca apoi să extindă acuzaţiile şi asupra grupurilor de interese din jurul guvernului¹⁵. Atacurile susţinute la adresa Guvernului şi a prim-ministrului, Călin Popescu Tăriceanu, au dus la crearea unei percepţii eronate, difuze, negative cu privire la noţiunea de grupuri de interese. Astfel, grupul de interese a devenit, pentru opinia publică, un grup de persoane necredibile, având interese private, financiare şi politice obscure, pe care încearcă să le impună celor care guvernează, în detrimentul interesului public.

Dezbaterea publică cu privire la grupurile de interese a fost bazată pe distorsionarea semnificaţiei reale a noţiunii de grup de interese de către o anumită parte a actorilor publici din România, în special de către preşedintele României, cel care a fost iniţiatorul denaturării conceptului. Până în 2005, tema grupurilor de interese nu a suscitat atenţia opiniei publice şi nu a constituit o sursă de atac politic sau un prilej pentru amplele show-uri mediatice.

Se vorbea despre „mafia economico-financiară” (termen utilizat de Adrian Năstase înainte de campania electorală locală şi generală din 2004), despre mafia care conduce România (tema parţial câştigătoare a liderului PRM, Vadim Tudor din campania pentru alegerile prezindenţiale din 2000), despre diferite afaceri ilegale sau dubioase în care erau implicaţi oameni de afaceri şi politicieni, despre marile devalizări şi despre modul în care diferiţi politicieni cu funcţii înalte în stat au protejat şi au facilitat afacerile, mai mult sau mai puţin controversate, ale anumitor persoane. Era vorba, în fapt, despre acele acţiuni care se înscriu în categoria clientelism politic. Dar între noţiunea de clientelism politic şi cea de grupuri de interese nu se poate pune semnul egalităţii.

În primă fază, acest „duşman” a fost identificat în persoana mass-media. Traian Băsescu a speculat atitudinea negativă a populaţiei faţă de tot ceea ce reprezenta expresia „grup de interese”, ca remanenţă comunistă, dar şi faţă de lunga experienţă a tranziţiei către democraţie, cu numeroasele critici aduse corupţiei la nivel înalt şi clientelismului politic. Preşedintele a folosit expresia „grup de interese” declarând un nou război, în care rolul său era acela de luptător împotriva corupţiei.

Discursul public asupra grupurilor de interese din România poartă însemnele iniţiatorului, Traian Băsescu. Din cauza sensului profund negativ impus de preşedinte noţiunii de grup de interese, preluat de alţi actori politici şi media, expresia a dobândit şi în rândul opiniei publice o semnificaţie negativă.

Indiferenţa intelectuală faţă de fenomenul de distorsiune a conceptelor. Comentatorii politici, liderii de opinie şi analiştii politici au avut timide încercări de a explica publicului de ce grupurile de interese reprezintă un fenomen al societăţii civile, de ce ele sunt legate de fenomenul participării politice şi civice sau de ce şi cu ce condiţii reprezintă o componentă esenţială a democraţiei.

Liderii politici au denaturat şi demonizat acest concept al ştiinţei politice şi l-au utilizat retoric, atribuindu-i diferite sensuri, pentru a-şi ataca rivalii în dezbaterile politice şi pentru a-i pune într-o lumină nefavorabilă în faţa electoratului şi a opiniei publice.

Precuparea constantă elitei a fost de a discuta pe marginea acestui subiect mai mult decât a explica în sine conţinutul subiectului. Dintr-un fenomen complex, grupurile de interese au devenit un fenomen nociv, negativ pentru societatea românească.

Tipul de cultură politică a românilor. După aproximativ două decenii de la căderea comunismului românii sunt încă adepţii obligaţiilor civice pasive, se conformează sistemului politic şi legislativ, fără să participe semnificativ la elaborarea legilor sau la schimbarea lor atunci când este cazul. În mentalitatea românilor, statul reprezintă în continuare principalul furnizor de locuri de muncă şi principalul actor al vieţii economice.

Răspunsurile din cercetarea iniţiată de Fundaţia Horia Rusu relevă contradicţii profunde între aderenţa declarată faţă de valorile capitalismului şi convingerile favorabile intervenţiei puternice a statului în economie, precum şi respingerea asumării personale a riscului. În mintea multora, nu există nici o incompatibilitate între logica şi valorile a două sisteme economice şi politice ireconciliabile. Astfel, pe de o parte, 57% dintre respondenţi consideră că fiecare individ ar trebui să îşi asume mai multe responsabilitate pentru propria bunăstare (faţă de 40% care cred că statul ar trebui să îşi asume mai multă responsabilitate pentru bunăstarea fiecăruia). Pe de altă parte, la setul de întrebări „În general, credeţi că ar trebui să fie sau nu responsabilitatea Guvernului să...” răspunsurile arată că Guvernul ar trebui:
- să asigure un loc de muncă pentru toţi cei care doresc să muncească (68%.)
- să ţină preţurile sub control (70%)
- să reducă diferenţele de venit dintre bogaţi şi săraci (57%)
- să asigure o locuinţă decentă pentru cei care nu îşi permit una (60%)
- să acorde sprijinul financiar necesar industriei pentru a creşte (53%),

precum şi alte măsuri, care ţin fie de automatismele şi dependenţele create pe vremea economiei socialiste de comandă, fie de enormele aşteptări cu privire la transformarea statului postcomunist în stat asistenţial, stat al protecţiei sociale.

În viziunea „părinţilor” conceptului de cultură politică, Almond şi Verba¹⁶, în funcţie de tipurile de orientări politice existente în diversele ţări faţă de „obiectele politice” (de la sistemul politic în general, până la individ ca actor politic), se conturează trei tipuri de culturi politice: cultura parohială (locală sau provincială), cultura dependentă (de subordonare) şi cultura participativă.

Cultura politică dependentă pare să fie dominanta principală a românilor. Românii sunt conştienţi de existenţa sistemului politic, dar se mulţumesc cu o atitudine de pasivitate în privinţa participării la conducerea politică, din cauză că matricea caracterială a acestei culturi, prin cele două valori politice de bază- autoritate şi loialitate- le-a înlocuit cu o „conformitate de automat” şi i-a determinat să delege problemele libertăţii şi iniţiativei lor unui lider puternic, în schimbul protecţiei acestora.

Rapoartele serviciilor secrete. Viziunea restrictivă asupra conceptului de grup de interese.

Distincţia dintre grupurile de interese care desfăşoară activităţi legale şi cele care acţionează ilegal nu a fost niciodată făcută în rapoatele serviciile secrete¹⁷ din România. În mare parte grupurile de interese au fost tratate special, ca şi grupuri mafiote sau orice alt grup care are ca intenţie atacarea statului de drept. Distorsionarea imaginii se datorează în principal superficialităţii tratării unor fenomene complexe şi reducerea înţelesului, exemplificând partea negativă a acestora.

Pentru a exemplifica precaritatea cunoaşterii substanţei unor componente ale democraţiei raportul din anul 2005 al SRI, în Capitolul I Situaţia de Securitate. Principalele riscuri şi ameninţări, este destul de concludent:

„În îndeplinirea responsabilităţilor ce îi revin, Serviciul Român de Informaţii a identificat - şi semnalat factorilor abilitaţi - acţiuni desfăşurate (pe căi oculte, inclusiv prin acte de corupţie) de către grupuri de interese din diferite domenii, pentru a-şi asigura avantaje competiţionale ori beneficii ilegale, de natură să afecteze funcţionarea instituţiilor administrative şi derularea actului de justiţie”.

Astfel că viziunea SRI, destul de restrictivă şi limitată, a dus la întărirea percepţiei negative cu privire la grupurile de interese.

Perspectivele cercetării

În România, grupurile de interese nu au făcut obiectul unor cercetări empirice, complexe, comparate şi interdisciplinare. Vasta literatură de specialitate din spaţiul anglo-saxon¹⁸ nu a fost asimilată, decât, parţial, în mediul academic şi probabil la un nivel nesemnificativ în rândul elitei politice.

Existenţa grupurilor de interese, în contextul oricărei democraţii, nu poate fi contestată. Tendinţa şi dorinţa de a se grupa a indivizilor şi de a-şi urmări interesele este înnăscută, de aceea dreptul de liberă asociere în anumite grupuri cu scopuri comune nu poate fi interzis. Prin interacţiunea lor, grupurile de interese intervin în procesul decizional şi contribuie la elaborarea politicilor publice la nivel naţional şi local. Astfel, acestea constituie un cadru adecvat pentru participarea politică.

Formele de asociere cu obiective politice, profesionale, culturale, religioase, morale, nu reprezintă doar un cadru de manifestare a drepturilor indivizilor, ci şi o contrapondere în raport cu forţa statului.

În timp, dezvoltarea şi consolidarea democraţiei, dacă se va menţine această tendinţă, vor duce la apariţia unui sistem complex de grupuri de interese care să exprime necesităţile grupurilor şi ale indivizilor din societate.

De aceea, analiza grupurilor de interese reprezintă un subiect neexplorat. În schimb, înţelegerea cât se poate de obiectivă a unor fenomene politice şi civice, aşa cum sunt grupurile de interese, va fi un pas în plus pentru înţelegerea democraţiei româneşti.

COSMIN DIMA - Licenţiat în ştiinţe administrative, Facultatea de Management - Administraţie Publică, Academia de Studii Economice, Masterat în Politică Europeană şi Românească, Facultatea de Ştiinţe Politice - Universitatea Bucureşti, Managing Partner – DDHM Strategic Consulting Group.

 sus