Uniunea Europeana: structuri si asteptari

Echilibrul dintre interguvernamentalismul intarit si supranationalismul consolidat in cadrul UE, in etapa post Nisa
 

MADALINA VIRGINIA ANTONESCU

This is a short analysis on Eu’s development perspectives in the “post-Nice stage”, with regard to the inter-governmentalism and supra-nationalism considered as two different directions. The conclusion shows that it is preferable for the new Constitutional Treaty to keep and consolidate the original character of the European Council and European Parliament.

O ipoteza majora pe care consideram necesar sa o abordam in ceea ce priveste perspectivele de dezvoltare institutionala ale Uniunii din “etapa post-Nisa” se refera la crearea unui compromis intre ipoteza sustinand o Uniune care si-a dezvoltat latura interguvernamentala (implicit si institutiile politice reprezentand o asemenea latura – “Consiliile”) si ipoteza favorabila unei evolutii UE catre un supranationalism consolidat si democratic (prin Parlamentul European).

Astfel, in etapa ce urmeaza esecului tratatului constitutional, din 2005 este posibil sa asistam la crearea progresiva a unui echilibru politic si institutional intre cele doua tendinte de evolutie ale UE descrise mai sus, avand ca efect o reducere a deficitului democratic (prin intarirea cooperarii intre Parlamentul European si parlamentele nationale, fara eliminarea Consiliului din rolul de legiuitor european; prin introducerea unor modalitati limitate de tragere la raspundere politica a Consiliului, in anumite conditii, expres prevazute de noul tratat international, de catre Parlamentul European, prin consacrarea unor modalitati concrete de participare a cetatenilor europeni la procesul legislativ european). Pe de alta parte insa, deficitul democratic din Uniune nu ar fi complet eliminat, datorita prezervarii de catre Consiliu a atributiilor sale multiple, in diverse domenii, care-i confera un rol politic privilegiat fata de alte institutii UE.

Dat fiind faptul ca este vorba de o tendinta de echilibru politic si institutional intre cele doua ipoteze de evolutie ale Uniunii in “etapa post-Nisa”, nici una dintre cele doua institutii UE luate in discutie (Parlamentul European si Consiliul) nu pot detine pozitia predominanta in cadrul institutional european.

Din acest aspect provine si continuarea existen-tei deficitului democratic al Uniunii (datorita insuficientei capacitati politice a Parlamentului European de a elimina Consiliul din sfera puterii legislative europene, dar si de a detine atributii decizionale in domenii de importanta majora pentru evolutia UE).

Aceasta ipoteza de evolutie a Uniunii in “perioada post-Nisa” poate fi analizata urmarind doua axe institutionale: relatia politico-juridica dintre Parlamentul European si Consiliu, pe de-o parte si relatia politico-juridica dintre “cei doi legiuitori europeni” si Comisie, pe de alta parte.

1. Un echilibru politic intre Parlamentul European si Consiliul UE, in “etapa post-Nisa”
Noul tratat international care ar consacra, in aceasta etapa de evolutie a UE, ipoteza echilibrului politic si institutional, ar fi fundamentat pe faptul ca nici Parlamentul European, nici Consiliul UE nu pot detine, in mod individual, pozitia politica predominanta in cadrul institutiilor UE. Am putea spune ca aceasta ipoteza instaureaza un rol politic central pentru acest “tandem inedit” (Parlament si Consiliu), in care una dintre institutiile politice este reprezentanta cetatenilor europeni la nivelul politic european de guvernare, in timp ce a doua institutie politica este formata din executivele statelor membre UE si reprezinta interesele acestora in cadrul UE.

Astfel, ar exista mari sanse ca, in noul tratat international ce va urma tratatului constitutional respins in 2005, sa fie reluat art. I-20 din acest tratat constitutional, care instituie un echilibru perfect intre Parlament si Consiliu in ceea ce priveste exercitarea functiilor legislative si bugetare europene.

De asemenea, acest echilibru politic si institutional dintre cele doua institutii politice detinand un rol politic-cheie in cadrul institutional UE s-ar putea concretiza prin lipsa procedurilor legale care sa-i permita Parlamentului European sa traga la raspundere politica o institutie interguvernamentala precum Consiliul (mai degraba, o trasatura caracteristica organizatiilor interna-tionale de cooperare, decat unui executiv national) in paralel cu inexistenta unor prevederi legale prin care Consiliul sa poata decide dizolvarea Parlamentului.

Presedintele Consiliului European ar trebui numit de Consiliul European, in aceasta varianta, insa dupa aprobarea Parlamentului European, ceea ce ar crea un echilibru politic intre Parlament si executivele nationale (reprezentate prin cele doua “Consilii”), echilibru intarit prin atributia Parlamentului de a alege Presedintele Comisiei (care va fi propus de Consiliul European).

De asemenea, in privinta desemnarii Ministrului Unional de Afaceri Externe, acesta ar trebui numit de Consiliu (sau de Consiliul European) dupa aprobarea Parlamentului si revocat conform aceleiasi proceduri. Art. I-27/Constitutia Europeana, referitor la procedura de desemnare a Comisiei ca organ colegial, ar trebui reluat si adoptat in textul unui nou tratat international, tot din cauza echilibrului politic dintre Consiliu (care adopta lista candidatilor la functia de comisar european; care numeste Comisia) si Parlamentul European (care acorda votul de incredere Comisiei, in bloc).

In ceea ce priveste desemnarea judecatorilor si a avocatilor generali ai Curtii de Justitie a Uniunii Europene si ai Tribunalului, acestia ar trebui numiti de guvernele statelor membre, de comun acord (prin intermediul unuia dintre cele doua “Consilii”) si aprobati de Parlament, pentru a beneficia de un real statut juridic supranational si democratic, in acelasi timp.

La nivelul atributiilor decizionale, ar trebui sa functioneze o noua repartitie de competente intre “Consilii” si Parlament, in domeniile actualmente extra-legislative (de exemplu, in domeniul politicilor interguvernamentale precum PESC sau CPJP). In cadrul unor astfel de politici facand parte din cadrul Uniunii Europene, un rol decizional major (in materia incheierii acordurilor PESC; a deciderii acordarii ajutorului umanitar; a impunerii de masuri restrictive; a stabilirii orientarilor generale in materie de azil, vize, imigratie, politici sociale) ar trebui acordat Parlamentului European. Astfel, in perspectiva, ar fi realizabila o reala extindere a “co-deciziei” dincolo de pilonul comunitar (a capacitatii juridice a Parlamentului European de a adopta acte legislative europene, impreuna cu Consiliul), in domeniul politicilor considerate “interguvernamentale” ( odata cu elaborarea unui nou tratat international).

Astfel, un echilibru politic real intre Parlament si Consiliu ar trebui sa consolideze rolul decizional al Parlamentul European in domenii extra-comunitare, confirmand astfel flexibilitatea si capacitatea de adoptare a intregului sistem politic UE la cerintele reducerii deficitului democratic din Uniune. Conform acestei ipoteze, reforma institutionala a Uniunii va fi una modesta, care ar limita pozitia preeminenta a Consiliului (datorate regimului “confuziei de puteri” din Uniune, ceea ce ii permite acestuia sa detina simultan, functii deliberative si executive) si va schimba caracterul interguvernamental al PESC si CPJP in politici partial comunitarizate, permitand Parlamentului ca, in unele domenii din cadrul acestor politici, sa adopte impreuna cu Consiliul, unele acte legislative europene.

Parlamentul ar castiga, conform acestei ipoteze, atat un real drept de initiativa legislativa (ruperea monopolului detinut de Consiliul UE) cat si prerogativa de a defini politicile Uniunii si de a stabili conformitatea dintre orientarile generale formulate de Consiliul European, cu obiectivele politice ale UE (inclusiv conformitatea acestor orientari politice definite de executivele nationale, cu necesitatile de creare a unei autentice democratii europene).

Apartenenta la Uniune (procedura de aderare la UE a unui stat candidat; retragerea din Uniune; suspendarea anumitor drepturi ce decurg din apartenenta la Uniune) ar trebui sa reflecte, in aceasta ipoteza de evolutie moderata a Uniunii, echilibrul politic dintre “Consilii” si Parlamentul European (fiind posibile doua variante: cea indicata de tratatul constitutional din 2004, care presupune ca atributia decizionala in toate aceste trei domenii apartine Consiliului, iar Parlamentul European detine o competenta de a aproba decizia Consiliului; varianta contrara, in temeiul careia Parlamentul European este cel care decide, Consiliului revenindu-i sarcina de a incheia acordul de admitere/retragere, in numele UE cu statul in cauza, sau de a constata existenta unui risc clar de incalcare grava din partea unui stat membru a valorilor democratice ale Uniunii).

Initierea unei forme de cooperare consolidata intre statele membre UE, care are incidenta directa si pe termen lung asupra proiectului politic de “Uniune Europeana” ar trebui sa se realizeze cu aprobarea expresa a Parlamentului European (si nu asa cum prevede art. III-418/Constitutia Europeana, prin informare periodica a acestuia de catre Comisie sau de Ministrul Unional al Afacerilor Externe cu privire la evolutia acestor forme de cooperare consolidata).

De asemenea, in materia revizuirii noului tratat international, s-ar impune ca Parlamentul European sa detina un rol politico-juridic mult mai important decat cel pe care il detine, de exemplu, in virtutea art. IV-443/Constitutia Europeana (de consultare, in cazul in care Consiliul European adopta o decizie europeana favorabila examinarii modificarilor propuse, in cazul procedurii ordinare de revizuire; de consultare, in cazul procedurii simplificate de revizuire privind politicile si ac-tiunile interne ale UE, conform art. IV-445/Constitutia Europeana). Astfel, in aceste doua tipuri de proceduri, Consiliul ar putea decide doar dupa aprobarea Parlamentului European, ceea ce ar consolida echilibrul politic dintre aceste doua institutii UE. Pe de alta parte, art. IV-444/Constitutia Europeana ar putea fi inclus in noul tratat international din “etapa post-Nisa”, deoarece obliga Consiliul European sa obtina aprobarea Parlamentului inainte de a adopta o decizie europeana in materia procedurii simplificate de revizuire; de asemenea, orice initiativa in aplicarea acestui articol, luata de Consiliul European, trebuie transmisa parlamentelor nationale (acestea avand un rol politic activ, deoarece, in cazul opozitiei unui parlament national, notificata in zece luni de la aceasta transmitere, decizia europeana nu se poate adopta). Acest caz de implicare directa si concreta a parlamentelor nationale in revizuirea unui tratat constitutional ar trebui preluat si in ceea ce priveste noul tratat international ce ar urma sa fie elaborat in “perioada post-Nisa”, ca unul din modurile de garantare a participarii efective a parlamentelor nationale la nivelul de guvernare politica europeana.

Cu precizarea ca, prin aceasta varianta nu se elimina complet deficitul democratic din Uniune (Consiliul ramanand unul din “legiuitorii europeni”, alaturi de Parlamentul European, desi detine si atributii executive), ceea ce reprezinta un risc serios la adresa evolutiei Uniunii catre o entitate politica democratica, trebuie sa analizam juridico-politic si relatia stabilita intre Comisie, pe de-o parte si “cei doi legiuitori”, de cealalta parte (Consiliul UE si Parlamentul European).

2. Un echilibru politic intre Comisia Europeana si tandemul “legislatorilor europeni”
Din aceasta perspectiva, s-ar pune intrebarea daca este firesc ca un executiv supranational precum Comisia sa raspunda politic in fata unui “executiv colectiv” precum Consiliul.

Atat prin tratatele comunitare si modificatoare, cat si prin varianta tratatului constitutional din 2004, Comisia poate fi demisa in bloc de Parlamentul European, ca un exemplu de parghie politica majora de care dispune acesta spre a isi exercita controlul politic asupra “executivului european” (Comisia). Insa aceasta parghie politica nu apare si in ceea ce priveste relatia politica dintre Consiliu si Comisie (Consiliul UE neputand cere demisia Comisiei), aspect care reflecta originalitatea naturii juridice a celor doua institutii UE.

Astfel, daca privim Consiliul exclusiv prin prisma unui “executiv european” ne confruntam cu o situa-tie politico-juridica nefireasca ( ca unul dintre “cele trei executive europene”- Consiliul UE, Consiliul European, Comisia-, sa poata demite intreaga Comisie), ceea ce ar institui o ierarhie a “executivelor europene” dominata de Consiliu (acesta detinand majoritatea covarsitoare a atributiilor guvernamentale in toate domeniile de competenta ale Uniunii).

Daca privim Consiliul in cea de-a doua sa ipostaza politica (de “legiuitor european”) nu ne putem explica de ce acesta nu are nici un rol in procedura de demitere in bloc a Comisiei (aici evidentiindu-se rolul politic major al Parlamentului European). Reies din aceste doua constatari, atipicitatea naturii juridice a Consiliului, cat si originalitatea functionarii in ansamblu, a cadrului institutional UE.

In aceasta varianta, Comisia si-ar pastra cvasi-monopolul in domeniul initiativei legislative (astfel cum a fost consacrat prin tratatele comunitoare si modificatoare), insa, in acelasi timp, dreptul de initiativa legislativa ar fi recunoscut prin noul tratat international din “etapa post-Nisa” si Parlamentului European.

Pe de alta parte, in calitate de “executiv european”, Comisia ar trebui sa fie trasa la raspundere politica doar in fata Parlamentul European (prin motiune de cenzura) dar si prin alte tipuri de control politic (audierea Presedintelui Comisiei in fata Parlamentului European; invitarea comisarilor europeni in fata Parlamentului pentru a da raspuns intrebarilor si interpelarilor euro-deputatilor; prin controlul exercitat prin comisiile de ancheta etc.). Prin urmare, ar trebui reluat art. I-26/Constitutia Europeana, paragr. 8, care consfinteste implicit, rolul Parlamentului European, de “legiuitor tipic” (in timp ce “veritabilului legiuitor european”, Consiliul UE, nu ii este recunoscuta prerogativa de a obtine demisia in bloc a Comisiei, printr-o motiune de cenzura). Astfel, putem trage concluzia, pe baza art. I-26/Constitutia Europeana, paragr. 8 ca “veritabilul legiuitor european” nu este Consiliul (din acest punct de vedere) ci Parlamentul European, tocmai datorita naturii sale juridice supranationale si a legitimitatii sale democratice directe, in raport cu Consiliul UE (“celalalt legiuitor european”).

Devine astfel firesc ca, din pricina naturii juridice interguvernamentale a Consiliului, cat si a atributiilor sale executive, acesta sa nu poata dispune de prerogativa de a trage la raspundere politica un alt executiv european (Comisia) mai cu seama daca avem in vedere legitimitatea democratica semi-directa a Comisiei (alegerea Presedintelui Comisiei si supunerea in bloc a Comisiei, ca organ colegial, votului de aprobare al Parlamentului European), legitimitate pe care nu o intalnim in cazul “veritabilului legiuitor european” (Consiliul).

Echilibrul politic si institutional dintre Comisie, pe de-o parte si de cealalta parte, Consiliu si Parlamentul European se evidentiaza printr-un partaj de atributii executive intre Comisie si Consiliu (Comisia asigurand reprezentarea externa a Uniunii, in vreme ce Consiliul, prin formatiunea ministeriala a Consiliului Afacerilor Externe, elaboreaza actiunea externa a Uniunii in conformitate cu orientarile strategice ale Consiliului European, in cadrul functiei sale de definire a politicilor Uniunii – art. I-23; art. I-24, paragr. 3/Constitutia Europeana).

In al doilea rand, echilibrul politic si institutional dintre Comisie si Parlament (in afara de dreptul de initiativa legislativa detinut de Comisie in cadrul procedurilor legislative ordinare, fata de competentele “co-decizionale” exercitate de Parlament) se concretizeaza prin caracterul juridico-politic al Comisiei, de institutie politica independenta fata de statele membre si fata de orice institutie UE (inclusiv fata de Parlament), desi Comisia este aleasa de Parlament si poate fi destituita in bloc de acesta. Mai mult, trebuie mentionata si delegarea normativa (art. I-36/Constitutia Europeana) prin care Parlamentul si Consiliul UE (prin legi si legi-cadru europene) pot delega Comisiei atributia de a adopta regulamente europene-delegate ce completeaza sau modifica anumite elemente ne-esentiale din legea europeana. Prin acest mecanism juridico-politic, Comisia este asociata intr-un grad mai mare la procesul decizional european, realizandu-se de fapt, un adevarat “triunghi institutional” in domeniul legislativ european (Comisie – Consiliu – Parlament), dupa cum in domeniul executiv exista o alta triada, compusa din Consiliul European – Comisie – Consiliu (impreuna cu Ministrul Unional al Afacerilor Externe, in varianta constitutional europeana).

Desigur, aceasta ipoteza sustinand necesitatea unui echilibru politic si institutional dintre institutiile politice ale UE cu un rol–cheie in evolutia Uniunii presupune ca fiecare dintre acestea sa dispuna de parghii juridico-politice eficiente pentru a contrabalansa celelalte institutii UE, pentru a da astfel expresie principiului de drept european al echilibrului si al cooperarii interinstitutionale.

Cu toate acestea, chiar daca aceste trei institutii-cheie din Uniune (Comisia, Consiliul UE, Parlamentul European) se echilibreaza reciproc, evitand, in aceasta ipoteza, sa se creeze o pozitie predominanta pentru una dintre ele (de exemplu, in favoarea Consiliului), totusi ipoteza de fata nu elimina deficitul democratic din UE.

Astfel, in “etapa post-Nisa”, criza structurala a Uniunii se va prelungi, deoarece existenta unui echilibru politic si institutional intre Comisie, Consiliu si Parlament nu garanteaza o functionare democratica si mai apropiata de cetatenii UE, a acestora. Doar prin fundamentarea Uniunii in ansamblu, ca sistem politic complex pe o axa democratica Parlament European – parlamente nationale – cetateni europeni, aceasta criza structurala a UE ar fi eliminata.

Dintre toate cele trei ipoteze majore de evolutie a UE din “perioada post-Nisa”, tendinta integrationista bazata pe cooperarea stransa intre Parlamentul European si parlamentele nationale este cea apta, in opinia noastra, sa elimine deficitul democratic cu care se confrunta Uniunea inca de la inceputul existentei sale, criza structurala acutizata, prin esecul din 2005 al tratatului constitutional.

In ceea ce priveste impactul esecului acestui tratat constitutional asupra originalitatii institutiilor UE, consideram ca acesta nu este unul atat de serios pe cat ar parea la prima vedere, deoarece si anterior Constitutiei Europene, institutiile UE aveau un caracter inedit, neputand fi asimilate nici unor organe de stat, nici unor organe din structura unor organizatii internationale de cooperare ori de integrare.

Desigur, nu putem face abstractie de elementele de noutate pe care le-a adus Constitutia Europeana referitor la organizarea si functionarea, precum si la atributiile acestor institutii politice, insa este de dorit ca noul tratat international ce va trebui sa initieze o autentica reforma institutionala in “etapa post-Nisa” sa imbine cele doua cerinte majore: de pastrare si consolidare a caracterului original al acestor doua institutii UE, in paralel cu acordarea unui caracter democratic veritabil, menite sa le apropie de cetateanul european.

MAdAlina Virginia Antonescu -doctorand in drept european, la Facultatea de Drept, Universitatea Bucuresti si cercetator stiintific in cadrul Institutului Diplomatic Roman ; este autoare a cartilor : “Uniunea Europeana, un imperiu modern?” ; “Doctrina neo-machiavelista in contextul provocarilor globaliste” etc.

 sus