Legitimitatea ONU in era globalizarii: surse si resurse
 

PETRU DUMITRIU

Discussion on legitimacy is fundamental in any debate on action entrusted to governments in sovereign states by means of democratic representation. It is all the more important when there is a need to delegate authority and power to international organizations. When interests of various actors differ considerably justification of legitimacy becomes crucial. The Charter gives the United Nations a consistent mandate and the legitimacy associated to it. Nevertheless, in situations of crisis, when painful dilemmas about action vs. no action, or about unilateralism vs. multilateralism divise the international community, the pros and cons are re-invented as if the issue is brand new. This article argues about the inherent and universal legitimacy of the United Nations, while revealing some of its limits. The author implies that in the era of globalisation, the world organization needs a review of its legitimacy as both source of authority and resource for effectiveness.

Legitimitatea ca sursa de autoritate

Pentru orice institutie publica, reforma creeaza ocazia actualizarii si reafirmarii legitimitatii mandatului sau. Pentru ONU problema se pune in situatiile de criza si in calificarea generala a semnificatiilor activitatilor sale la scara globala. Desigur, orice actiune inspirata din prevederile Cartei este teoretic, ab initio, legitima. Suntem insa departe de a avea un consens asupra Cartei ca o constitutie a umanitatii. In situatii in care interesele protagonistilor se despart, justificarea legitimitatii devine cruciala. In aceasta privinta organizatia are deja un parcurs mixt, in care legitimitatea actiunilor sale este pusa in discutie in functie de doua repere fundamental distincte.

In primul rand, ea se poate masura in raport cu principiul egalitatii suverane a statelor. Daca acesta are valoare absoluta, atunci actiunile realizate fara acordul statelor suverane nu sunt legitime. Interventia in scopuri umanitare, in pofida sau in lipsa autoritatilor statale, ar fi ilegitima. La fel insa ar putea fi considerate demersurile care vizeaza impunerea unor obligatii internationale de acordare de asistenta tehnica si economica, de ajutoare, de reducere a datoriilor externe, de transfer de tehnologii etc., unor state care nu au nici un fel de obligatie de natura juridica in acest sens.

In al doilea rand, tot mai pregnant odata cu progresul proceselor de democratizare pe toate continentele, legitimitatea actiunilor desfasurate de catre state in mediul international se raporteaza la responsabilitatile si mandatele atribuite in cadrul proceselor democratice interne. Carta ONU incepe cu expresia “noi, popoarele”. Reflecta pozitiile exprimate de reprezentantii guvernelor mandate clar atribuite sau macar reprezentative pentru popoarele in numele carora vorbesc, negociaza, adopta recomandari si decizii? Raspund pentru conti-nutul si consecintele actiunilor lor?

Analiza este inconturnabila in reflectiile asupra reformei. Daca reforma Natiunilor Unite inseamna generic schimbare, directiile acesteia trebuie sa fie nu numai utile si fezabile, dar si legitime. Daca globalizarea este un proces obiectiv, trebuie identificate zonele in care actiunea ONU satisface simultan criteriile de utilitate, fezabilitate si moralitate. Odata stabilit teritoriul legal de actiune, evident ca se pot imagina si mijloacele de realizare a obiectivelor. Din nou insa, important este ca sursele de legitimitate sa fie recunoscute de statele membre, vointa si consensul lor fiind instrumentele necesare determinarii impactului asupra realitatii.

Abordarea organizatiilor internationale in raport cu notiunea de “legitimitate” ridica o serie de dificultati conceptuale, mai ales in contextul guvernarii globale. Tema a fost studiata in mod predominant in cercetarea structurii interne si functionarii statelor natiune sau, mai nou, in relatia cu societatea civila, dar neglijata in relatia cu organizatiile internationale. In general, opinia comuna s-a dezvoltat in jurul convingerii ca legitimitatea priveste caile si mijloacele de organizare a relatiei dintre state sau guvern, pe de o parte, si populatie sau cetatenii individuali ai societatii civile, pe de alta parte. Din ratiuni legate de experientele istorice distincte, sau conturat doua traditii moderne de filozofie politica si sociala cu privire la acest concept.

Asa cum o rezuma Heiskanen, prima traditie este produsul iluminismului european continental. Pentru acesta, preocuparea a fost organizarea relatiei dintre suveranitatea populara si puterea publica (statul) si stabilirea primatului uneia asupra alteia. Cu alte cuvinte, trebuie definite conditiile in care se poate spune cu temei ca exercitarea puterii statului reflecta vointa poporului si, in consecinta, ca doctrina suveranitatii poporului prevaleaza asupra celei a suveranitatii statului. Conform acestei traditii, este necesara sporirea capacitatii poporului de a forma, exprima si justifica opinii intr-o dezbatere publica rationala, pe de o parte, si stabilirea unor mecanisme de administratie ale statului, care sa nu aiba obiective independente proprii, in afara punerii loiale in practica a legislatiei adoptate cu sprijin popular, pe de alta parte. Acest ideal politic a fost ilustrat de conceptul de stat de drept (“Rechtstaat”), prin care se intelege un stat democratic stabil, civilizat si administrat rational care pune in aplicare cu loialitate instrumentele populare si serveste ca instrument tehnic in promovarea progresului social si economic. Acelasi concept impune o cerinta politica critica, respectiv ca si exercitarea puterii publice in circumstante exceptionale sa fie legitima politic. Pentru aceasta ea se bazeaza exclusiv pe legi scrise pre-existente momentului producerii imprejurarilor exceptionale, care reflecta deja expresia vointei populare.

A doua traditie majora este cea a liberalismului anglo-american. Spre deosebire de iluminismul european, care cauta sa previna sau cel putin sa minimizeze, prin reglementari legale, riscul de abuzuri din partea puterii publice, liberalismul a fost preocupat mai mult de autoritatea guvernului de a lua decizii, in mod deosebit pe baza legilor majoritare pre-existente, fara a trebui sa ceara consimtamantul cetatenilor de fiecare data cand o astfel de autoritate este exercitata. Traditia liberala abordeaza problema legitimitatii din perspectiva opusa, concentrandu-se asupra exercitarii autoritatii guvernamentale, in raport cu cetatenii individuali ai societatii civile. Pentru a stabili primatul drepturilor fundamentale ale cetatenilor individuali asupra autoritatii guvernamentale, liberalismul favorizeaza un sistem politic care acorda precadere valorilor intrinseci ale libertatii si proprietatii private. Idealurile liberale sunt incorporate in conceptele de “suprematia dreptului” (“rule of law”) si economia libera de piata. Scopul suprematiei dreptului este, pe de o parte, sa identifice si sa stabileasca un cod al libertatilor individuale inalienabile si, pe de alta parte, sa circumscrie si sa constranga exercitarea puterii guvernamentale, prin prevederea unor garantii constitutionale impotriva interferarii guvernelor in exercitarea drepturilor individuale, inclusiv separarea puterilor si posibilitatea examinarii in justitie a actelor guvernamentale (Heiskanen, 2001).

Organizatiile internationale nu au fost incluse in orizontul conceptual ale celor doua traditii dominante. Se pot contura totusi, in mod analog, doua opinii doctrinare asupra rolului organizatiilor internationale in relatiile internationale: realismul (sau “reductionismul”) si idealismul (sau “institutionalismul”). Cele doua se diferentiaza prin modul cum privesc relatia dintre organizatii internationale si state (Klabbers, 2001).

Conform interpretarii realiste, organizatiile internationale nu au un rol sau o functie independente in afacerile internationale, ci sunt simple instrumente ale puterii statului. Spre deosebire de comunitatile politice create in mod “natural”, precum statul, organizatiile internationale sunt creatii “artificiale”, infiintate de state si guverne doar pentru a servi ca foruri pentru cooperarea internationala si a le asista in gestionarea relatiilor internationale. Cu alte cuvinte, organizatiile internationale nu au o vointa politica independenta si, prin urmare, nici existenta sau independenta politica efectiva. In consecinta, o concentrare excesiva pe organizatiile internationale si structurile lor interne ar fi gresita si ar distrage atentia de la adevaratul subiect al relatiilor internationale: relatiile dintre state si guverne.

Potrivit teoriei idealiste, organizatiile internationale joaca in afacerile internationale un rol care este intr-o oarecare masura independent de cel al creatorilor lor, statele si guvernele. Ca si statele, organizatiile internationale sunt subiecti de drept international, cu o identitate legala distincta si capacitatea de a comparea in tribunale internationale, desigur in raport cu limitele imunitatilor lor functionale. Dar, nu numai in termeni legali, ci si in termeni substantiali, proliferarea organizatiilor internationale dupa cel de-al doilea razboi mondial si cresterea corespunzatoare a sarcinilor pe care le indeplinesc arata ca aceste organizatii indeplinesc functii pe care statele si guvernele singure nu le pot realiza. In consecinta, ele sunt intelese ca protagonisti care nu numai trebuie sa fie luati in considerare ca atare, dar si tinuti raspunzatori pentru actele lor.

Legitimitatea nu este usor de definit, chiar la nivel national sau sub-national intrucat acceptarea unui guvern de catre cetateni poate fi inspirata de motive diferite. In opinia lui Junne, pot fi distinse urmatoarele surse de legitimitate: i) Justitia: o guvernare poate fi considerat legitima in masura in care politica sa este bazata pe normele si valorile acceptate in ansamblu drept corecte, iar autoritatile sunt vazute ca actionand intr-un mod onest; ii) Procedura: legitimitatea poate fi conferita unui guvern si in virtutea procesului prin care s-a ajuns la putere: daca procesul s-a desfasurat potrivit legii, guvernul este acceptat ca legitim; iii) Reprezentarea: guvernul poate fi socotit legitim daca reprezinta diferite grupuri sociale intr-o masura echitabila; iv) Eficacitatea¹: un guvern este legitim daca isi exercita autoritatea in cea mai mare parte a teritoriului national (Junne, 2001, pp. 189-220).

In acest fel, se poate constata ca un tip de guvernare poate fi legitim in conformitate cu unele criterii, dar nelegitim, urmandu-le pe altele.

Pentru organizatiile interguvernamentale, situatia este complicata de existenta mai multor niveluri de apreciere si formare a legitimitatii. Organizatiile interguvernamentale sunt create de catre guverne, deci legitimitatea lor depinde in mare masura de modul in care isi exercita functiile pe criteriile convenite de aceste guverne. In acelasi timp insa, exista diferite grupuri ale publicului larg care au si ele o opinie asupra legitimitatii organizatiilor interguvernamentale si care, pe termen mai lung, au un impact considerabil asupra insesi perceptiei si actiunii guvernelor.

Daca privim “societatea internationala” ca fiind formata dintr-o comunitate de state, rezulta ca beneficiarii relevanti si judecatorii activitatii organizatiilor internationale sunt statele nationale si guvernele. De gradul lor de satisfactie, ar depinde legitimitatea organizatiilor.

In prezent insa, se afirma un concept mai larg al “societatii internationale”, respectiv societatea globala, formata prin multiplele interactiuni intre toti protagonistii din diferite parti ale lumii. In acest fel, comunitatea statelor, in esenta ansamblul relatiilor interguvernamentale, este doar o parte a societatii globale. In afara de state exista si alti factori importanti care joaca un rol la nivelul societatii globale: companii multinationale, toate tipurile de organizatii neguvernamentale, miscari sociale si chiar indivizi influenti. Chiar daca reteaua de relatii intre acestia ii face tot mai interdependenti, nu s-a dezvoltat inca un inteles clar al “comunitatii” in sensul constientizarii rezultatului unei interactiuni mai intense. Potrivit acestei conceptii, legitimitatea organizatiilor interguvernamentale va depinde si de perceptia tuturor protagonistilor.

La aceste doua unghiuri de vedere, adaug un al treilea. Intreaga arhitectura a Natiunilor Unite, asa cum este astazi configurata, se bazeaza pe afinitatile culturale, o anumita experienta istorica si traditii politice similare, care ii uneau pe autorii Cartei ONU. Dar ceea ce este acceptabil pentru statele respective, nu este privit in mod necesar in acelasi fel din perspectiva altor culturi.

Prin urmare – se cuvine sa accentuam – legitimitatea va depinde, intr-o mare masura, de capacitatea ONU de a dezvolta valori universale acceptabile si benefice pentru toate societatile, indiferent unde sunt acestea plasate, geografic si cultural. Prin urmare, cand se refera strict la organizatiile internationale, teoria legitimitatii nu poate fi discutata decat cu concepte derivate. Spre deosebire de contextul national sau intern, nu exista, in general, relatie directa intre organizatiile interguvernamentale si popoarele sau cetatenii diverselor state membre. Intrucat legatura intre organizatiile internationale si populatii sau cetateni ramane indirecta, fiind intermediata de catre reprezentantii statelor membre sau guvernelor, cetatenii obisnuiti nu au in mod normal acces in arena dezbaterii internationale formale. Cand il au este vorba doar de o fractiune infima a acestora. Relatia de reprezentare indirecta inseamna ca acea comunitate internationala de care vorbeste Carta ONU nu este o “societate civila” care consta in popoare si indivizi, ci o comunitate exclusiva de reprezentanti politici si diplomatici ai statelor si guvernelor. Pentru organizatiile internationale deci, consimtamantul sau acordul acelor reprezentanti sunt mai importante decat opiniile indivizilor din tarile membre.

Data fiind lipsa unei relatii directe intre organizatiile internationale si populatie, ridicarea chestiunii “legitimitatii” poate aparea ca nejustificata. Nu este functia reprezentantilor statelor si guvernelor sa transmita opiniile popoarelor pe care le reprezinta in instantele internationale, sa asigure ca activitatile organizatiilor internationale se conformeaza asteptarilor legitime ale popoarelor si ca aceste organizatii nu isi asuma puteri mai mari decat cele prevazute in documentele lor constitutive? In plus, apare o disputa conceptuala legata de posibilitatea ca organizatia internationala sa trateze populatia diferitelor sale state membre ca un grup unificat, ignorand astfel diferentele economice, sociale si culturale dintre ele si, desigur, din interiorul lor. Or, o astfel de abordare presupune doar existenta unei sfere publice globale, care poate fi definita prin cateva obiective comune ale intregii umanitati dincolo de caracteristicile specifice care le diferentiaza.

In afara de aparenta lipsa a unei relatii directe intre organizatiile internationale si populatii, de absenta unui “popor” global, si de inaplicabilitatea doctrinei suveranitatii populare la nivel international, mai sunt si alte aspecte care tin de folosirea adecvata a conceptului de legitimitate in contextul organizatiilor internationale. De pilda, este discutabil daca organizatiile internationale sunt efectiv angajate in guvernare si nu doar in administrarea functiilor delegate lor de catre state si guverne. In conformitate cu aceasta intelegere a organizatiilor internationale ca administratori mai curand decat guvernatori, multi functionari internationali se considera mai mult in serviciul statelor membre decat al organizatiilor per se. Responsabilitatea lor o vad in punerea in aplicare a deciziilor luate si politicilor adoptate de catre reprezentantii acestor state.

Conform opiniei realiste, statele nu si-au cedat de fapt niciodata puterile politice, ci si-au rezervat posibilitatea de a evita organizatiile internationale, in anumite situatii de decizie si de aplicare de politici pe plan international. Dar aceste considerente alimenteaza rezistenta statelor care devin, de pilda, tinta unor sanctiuni economice decise de ONU sau sunt criticate virulent in instante internationale pentru nerespectarea drepturilor omului. Ele folosesc argumentul realist pentru a sustine ca sistemul organizatiilor internationale nu trebuie sa treaca dincolo de drepturile suverane ale statelor membre individuale sau sa monitorizeze drepturile cetatenilor care traiesc in acele state, fara consimtamantul lor expres.

Cu alte cuvinte, dilema devine mai putin conceptuala si mai mult politica, intrucat modul in care este perceputa functia de “guvernare”² a organizatiilor internationale depinde de postura efectiva a statelor, respectiv fie de coautori ai unor decizii institutionale, fie de obiect al acestora. Prin urmare, orice discutie asupra reformei trebuie sa vizeze si tema utilitatii unor constrangeri constitutionale asupra deciziilor luate de organizatiile internationale, astfel incat sa protejeze statele tinta impotriva abuzurilor autoritatii institutionale.

In tarile democratice, persoanele cu autoritate guvernamentala sunt raspunzatoare fasa de propria populatie prin alegeri. Cei care dezamagesc nu mai sunt alesi si pierd puterea. Acest tip de raspundere previne, de obicei, abuzul si este una dintre marile valori ale democratiei occidentale. Simplul fapt ca persoanele investite cu puteri sunt raspunzatoare fata de altii ofera de cele mai multe ori, desigur nu intotdeauna, protectie impotriva violarilor grave ale drepturilor populatiei. Pe de alta parte insa, trebuie constatat ca sistemul democratiei occidentale este bazat pe un anumit nivel de dezvoltare si pe ipoteza ca populatia sprijina anumite valori morale cum ar fi drepturile fundamentale ale omului si egalitatea in fata legii. O populatie majoritara care vrea sa extermine o minoritate, sau care sprijina o autoritate doar pentru ca este provenita din propriul sau grup, nu poate asigura controlul necesar asupra guvernelor. Atat din acest motiv, cat si pentru ca democratia nu este inca instaurata in toate partile lumii, o astfel de sursa de legitimitate nu opereaza in cazul ONU.

Practica recenta a unor organizatii internationale, in special a celor implicate in functii economice si tehnice, este de angajare in consultari directe cu alte categorii de detinatori de interese decat guvernele, pe care le implica in anumite forme chiar in luarea deciziilor³. Utilizarea metodei consultarii atenueaza perceptia ca indivizii nu au acces direct sau vreun rol in guvernarea internationala. Este adevarat ca procesul consultarilor implica si anumite riscuri politice – cum ar fi cresterea nejustificata a asteptarilor fata de politica guvernelor in organizatiile internationale sau erodarea credibilitatii acestor decizii in conditiile in care este greu de identificat daca mandatul participantilor non-guvernamentali la consultari este legitim la randul sau. Este totusi clar ca el constituie o tentativa de stabilire a unei relatii mai directe si mai institutionalizate intre organizatie si acesti detinatori de interese si implicit a cresterii legitimitatii deciziilor luate.

Desi nu toate organizatiile din sistemul ONU se angajeaza in procese consultative, tendinta este vizibila. Globalizarea economica si evolutiile in domeniul tehnologiilor de comunicatii si informatii au impact in mod deosebit asupra organizatiilor de relevanta economica si tehnica. In cadrul acestora din urma, de exemplu, dezvoltarea Internet ca platforma alternativa pentru dezvoltarea unei sfere publice pe baze non-teritoriale conduce la randul ei la amplificarea premiselor utile guvernarii globale.

Guvernele nationale nu doresc, in principiu, sa-si transfere prerogativele proprii organismelor supranationale, dar sunt nevoite sa o faca uneori, cum este cazul tarilor care au aderat la Uniunea Europeana. In ceea ce priveste ONU, evolutiile sunt mult mai lente si divergente mari blocheaza supranationalitatea in numeroase domenii Se poate totusi decela o dezvoltare treptata a legislatiei supranationale. Aceasta tendinta nu este neaparat un gest voluntar din partea statelor, ci este dictat de interdependenta si globalizare.

In opinia lui Schermers, reglementarile supranationale sunt justificate de trei necesitati pe care guvernele nu le pot ignora:
i) Necesitatile tehnice: stoparea maladiilor contagioase, reglementarea navigatiei in marea libera si a navigatiei aeriene, circulatia postei internationale etc. In aceste cazuri mai curand expertii decat agentii politico-diplomatici sunt cei ce creeaza norme. Cooperarea poate angaja numai anumite state interesate, altele se pot asocia mai tarziu.
ii) Necesitatea de a face fata riscurilor globale: in cazuri precum subtierea stratului de ozon, despadurirea sau poluarea mediului, este necesara cooperarea tuturor statelor. Dar fiindca este improbabila acceptarea de catre toate statele a unui legislator, fie el si luminat, cooperarea trebuie sa inceapa pe domenii restranse sau cu efortul de constientizare a consecintelor grave asupra viitorului ale non-cooperarii sau nereglementarii anumitor domenii.
iii) Necesitatile umane: in mod traditional, comunitatea internationala nu are contact direct cu guvernele nationale, controlul exercitandu-se prin intermediul guvernelor nationale. Prin tribunalele de razboi create dupa al doilea razboi mondial la Nüremberg si Tokio, statele victorioase au recunoscut existenta si a unei legaturi directe intre indivizi si comunitatea internationala. De-a lungul anilor, ONU a intarit aceasta legatura, materializata in mod deosebit prin stabilirea unor reguli supranationale in domeniul protectiei drepturilor omului (Schermers, 1998, p. 128).

Bassin identifica o sursa de legitimitate in functia deliberativa a ONU pentru stabilirea agendei globale. Comunitatea internationala isi clarifica si cristalizeaza ideile, in primul rand prin instrumentarea monologului care precede dialogul international in cadrul ONU. Prin intermediul organizatiei se articuleaza ideile care vor constitui substanta si prioritatile agendei internationale (Bassin, 1995). Aceasta afirmatie este cu atat mai valabila in privinta temelor economice si sociale, a caror dimensiune externa nu are acelasi impact instantaneu pe care l-ar avea in materie de pace si securitate. Prin urmare este cu mult mai dificila intrarea unei astfel de teme pe agenda dezbaterii internationale. Rolul ONU ca facilitator, articulator si cutie de rezonanta este prevalent, daca nu decisiv. Este greu de crezut, de pilda, ca problematica mediului inconjurator ar fi putut evolua cum a facut-o, de la Conferinta de la Stockholm din 1992 pana la Conferinta Mondiala de la Rio din 1992, fara implicarea determinanta a ONU.

Valoarea operativa a legitimitatii

Legitimitatea este recunoscuta prin prisme diferite de catre statele membre. Este aproape o axioma faptul ca multilateralismul este preferabil bilateralismului din perspectiva statelor mici si mijlocii. Pentru marile puteri insa este mai firesc ca problemele internationale sa poata fi abordate unilateral sau in cercuri “minilaterale” restranse. Cresterea interdependentelor si globalizarea economica pot determina marile puteri sa ia in considerare si celelalte state in elaborarea de decizii macro-economice, dar in esenta ele sunt generatoarele de decizii in aceasta sfera. Exista totusi domenii precum, comertul si mediul inconjurator, in care este inevitabila urmarirea cooperarii tuturor statelor. Aceasta categorie de teme de interes comun se extinde permanent, ca anvergura si profunzime. Regimurile internationale care le guverneaza dobandesc o legitimitate rezultata din modul de functionare al ONU, ca asociatie de state suverane si ca singura organizatie interguvernamentala universala. In acest mod se utilizeaza fundamentul politic si moral ca pre-conditie pentru aderarea unui numar maxim de state la un anumit instrument.

Legitimitatea ONU trebuie examinata si in contextul contributiei sale la reglementarea dimensiunii publice a domeniului international. Pentru a realiza acest lucru, i s-au incredintat trei mandate institutionale principale, respectiv functionarea ca forum de negocieri, elaborarea de norme si codificarea dreptului international si acordarea de asistenta, atunci cand este posibil si necesar, in securitate, dezvoltare si alte domenii din sfera multilateralismului. Se poate spune ca legitimitatea sistemului ONU a fost conceputa pe baza valorilor proiectate, a obiectivelor si mandatelor pe care aceste valori le justificau si a abilitatii organizatiilor componente de a le indeplini.

Dupa Keohane si Nye, legitimitatea institutiilor globale mai depinde de traditii, simboluri sau eficacitate. In societatile democratice, mecanismele de luare a deciziilor trebuie sa fie suficient de corecte si participative. Institutiile internationale nu pot beneficia in suficienta masura de legitimitatea simbolica, afectiva ori traditionala. Aparatorii lor tind sa o justifice prin aparenta lor eficacitate: rolul lor vital in promovarea cooperarii internationale si furnizarea de bunuri publice globale. O astfel de justificare este importanta, dar foarte rar suficienta in era democratica. Pentru ca institutiile internationale sa fie legitime, ele trebuie sa respecte criteriul raspunderii. Modelul organizatiilor internationale se bazeaza pe existenta statelor, care reprezinta cele mai importante surse de autoritate, dar ele opereaza in cadrul dreptului international care recunoaste egalitatea lor nominala. In contrast cu lumea reala a relatiilor de forta, organizatiile internationale sunt concepute sa functioneze intr-un context de restrictii in exercitarea puterii, printr-un set de proceduri care, cel putin in termeni formali, respecta independenta statelor. Acestea se pot opune alegerii sefilor organizatiilor internationale si se pot retrage din organizatii. In plus, intrucat aproape toate organizatiile internationale nu au surse de venituri proprii, ele depind de state si, deci, se supun controlului formal al acestora. Raspunderea democratica este cu mult mai redusa, daca nu inexistenta (Keohane, Nye, 2003).

Hurd extinde semnificatia legitimitatii la legatura sa organica cu simbolurile. Pornind de la premisa ca “in politica, ca si in limbaj, simbolurile unei notiuni constituie substanta sa”, el constata ca si ONU ca si alte sisteme politice opereaza cu simboluri. Acestea sunt folosite, printre altele, pentru proiectarea autoritatii institutiei, pentru definirea subgrupurilor intre membrii sai, pentru comunicare si actiune, pentru delegarea de puteri si stabilirea rolurilor de autoritate. Hurd foloseste ca exemplu Consiliul de Securitate, a carui legitimitate valideaza lupta pentru resursele de simbolism de care dispune, transferabile prin accesul periodic in acest organism (Hurd, 2002, p.37). Simbolismul asociat legitimitatii Consiliului de Securitate tine, pe de o parte, de agenda. Intr-adevar, punerea pe agenda a unor teme prezinta o mare incarcatura de valoare. In dezbaterile asupra redactarii Cartei ONU statele mici si mijlocii au recunoscut ca dreptul de aduce teme pe agenda Consiliului de Securitate este un instrument pretios care nu trebuie rezervat doar membrilor. De aici prevederile Cartei care permit propunerea de puncte pe agenda de catre state care nu sunt membre ale Consiliului de Securitate, de catre state care nu sunt membre ale ONU si chiar de catre Secretarul-general⁴. Pe de alta parte, legitimitatea Consiliului de Securitate este demonstrata de interesul exceptional pentru calitatea de membru nepermanent (Malone, 2002). Aceasta postura apare ca un bun de pret pentru state: Consiliul de Securitate este un organism cu putere si influenta, iar numarul de locuri disponibile este foarte mic in raport cu numarul de state eligibile. Interesul pentru acces nu decurge numai din capacitatea de a influenta deciziile acestuia – puterea efectiva fiind monopolizata de membrii permanenti – ci si din simbolismul legat de prezenta intr-un centru de decizie. A fi membru confera statului recunoasterea si permite insusirea de catre state a unei parti din autoritatea derivata din legitimitatea Consiliului. Chiar daca statul in cauza nu este in posesia unei puteri efective, el se situeaza intr-o pozitie de proeminenta.

Desigur, comunitatea internationala nu este unanima in evaluarile sale asupra institutiilor. Daca aprecierea de legitimitate este vazuta ca o sursa de putere, in mod inevitabil cei impotriva carora aceasta putere este folosita o vor contesta. De pilda Libia, dupa instituirea de sanctiuni ale Consiliului de Securitate impotriva sa, ca urmare a acuzatiei de implicare in atentatul terorist Lockerbie, a dezvoltat o strategie de demonstrare a caracterului ilegitim al deciziei, pe baza argumentului ca Libia era pedepsita cu anticipatie inainte de stabilirea legala a responsabilitatii, ceea ce contrazicea insesi normele juridice occidentale si internationale.

Puterea de care dispune Consiliul de Securitate, conchide Hurd, este si o functie a autoritatii de care se bucura in randul membrilor ONU, in general. Daca nu exista capacitatea de a mobiliza statele sa urmeze in mod voluntar deciziile sale sau sa contribuie la apararea lor, Consiliul nu are practic putere. Aici m-as distanta de concluzia lui Hurd. Ceea ce distinge in primul rand Consiliul de Securitate este autorizarea de a lua decizii obligatorii pentru toate statele si, nu mai putin, de a impune sanctiuni in caz contrar. Africa de Sud, Irakul, Iugoslavia, Libia si altii nu au cedat, intr-o forma sau alta, in fata rezolutiilor sau a sanctiunilor, din stima fata de organizatie, ci ca urmare a efectului direct al sanctiunilor si a celui indirect al izolarii internationale pe care aceasta le atragea. Trebuie admis, totusi, ca unul dintre fundamentele puterii Consiliului este autoritatea pe care ceilalti protagonisti i-o recunosc. Puterea sa viitoare depinde si de modul in care va mentine simbolismul colectivitatii intr-un sistem politic si international pluralist. In absenta legitimitatii, Consiliul ar trebui sa se bazeze doar pe constrangere, ca instrument al puterii, ceea ce i-ar ameninta existenta.

Aceasta analiza introduce utilitatea analogiei cu Consiliul Economic si Social (ECOSOC). Atat prin agenda, cat si prin accesul la dezbaterile din sfera economica si sociala si controlul asupra unui numar impresionant de organisme subsidiare, ECOSOC s-ar fi putut transforma, la randul sau, intr-un real centru de putere in ONU. ECOSOC coordoneaza, cel putin formal, 14 agentii specializate, 10 comisii functionale si 5 comisii regionale, primeste rapoarte de la 11 fonduri si programe, numarul organismelor subsidiare, interguvernamentale, de experti, permanente sau ad-hoc din sfera sa de preocupare fiind de circa 40. Competenta ECOSOC se extinde la circa 70 la suta din totalul resurselor umane si financiare ale sistemului ONU.⁵

Calitatea de membru ECOSOC are, prin urmare, destule puncte de atractie pentru statele membre. Afirmatia este confirmata si prin interesul membrilor permanenti ai Consiliului de Securitate de a face parte din ECOSOC, dupa cum o arata tabelul urmator:

Aceasta situatie sumara incita la cateva concluzii:
i) Membrii permanenti ai Consiliului de Securitate sunt practic membri permanenti ai ECOSOC, desi mandatele punctuale sunt de trei ani, la care se accede prin alegeri. Hiatusul inregistrat in prezenta chineza nu constituie o exceptie, fiind de fapt produsul istoric al alternantei intre Taiwan si R.P. Chineza ca reprezentanti ai Chinei la ONU.
ii) Interesul si asteptarile acestor tari cu privire la potentialul ECOSOC au fost ridicate inca de la inceputurile organizatiei.
iii) Principala motivatie a prezentei in ECOSOC a celor cinci membri permanenti ai Consiliului de Securitate a fost dorinta de a-si asigura controlul si asupra agendei economice si sociale; ulterior, miza a constituit-o simbolismul asociat participarii la lucrarile ECOSOC, deoarece acesta din urma nu a evoluat catre o autoritate comparabila cu cea a Consiliului de Securitate.
iv) In vreme ce pentru accesul la Consiliul de Securitate, criteriul era contributia la mentinerea pacii si securitatii internationale – la vremea respectiva cei cinci membri calificandu-se in acest sens – nu exista un criteriu universal al contributiei la dezvoltarea economica si sociala globala.

Diferenta a constat, inca de la inceput, in atribuirea unor puteri diferite ECOSOC in raport cu Consiliul de Securitate. Fondatorii organizatiei au proiectato bazandu-se in mod preponderent pe resursele intelectuale si concluziile politice dominante la incheierea razboiului, repartizarea responsabilitatilor in domeniul economic urmand o alta configuratie. Reforma ONU trebuie sa corecteze acest decalaj de putere.

Legitimitatea ONU nu este doar o constructie teoretica. ONU este singura organizatie interguvernamentala cu un mandat universal, care combina pacea si securitatea cu temele economice si sociale. Aceasta ofera ONU posibilitatea unica de a crea o viziune asupra lumii care sa armonizeze conexiunile dintre cele doua categorii de probleme. Sincronizarea prin ONU a acestei interconexiuni este de o importanta vitala in aceasta perioada cand principala amenintare la adresa securitatii nu este neaparat o lovitura nucleara cat saracia, somajul, excluderea sociala sau degradarea mediului. Din pacate, Carta ONU si avatarurile institutionale ulterioare au separat, intr-o maniera destul de ermetica, temele majore ale pacii si dezvoltarii. Este adevarat ca Adunarea Generala are mijloacele de a le combina, dar pana in prezent marimea si agenda sa nu i-au permis sa se angajeze intr-o abordare profunda si productiva a acestei dileme la un nivel suficient de autoritate.

Nivelul de constitutionalizare, ca izvor de legitimitate, are un impact considerabil asupra procesului de dezvoltare a dreptului international si activitatii organizatiilor internationale, chiar daca nu-l atinge pe cel din statele membre. Este remarcabil ca majoritatea schimbarilor petrecute in dreptul international dupa 1945 au fost aduse de organizatiile internationale, in ciuda manierei fluctuante in care constitutiile acestora au fost privite ca sursa de legitimitate. De asemenea, evolutia interpretarii acestor documente, in special a Cartei ONU, a transformat, uneori in mod dramatic, intelesul dreptului cutumiar. De exemplu, substanta “jurisdictiei interne” a statelor a fost transformata radical prin proliferarea standardelor in materie de drepturile omului si aplicarea lor. In mod similar, introducerea in dreptul intern al statelor a numeroase norme in domenii tehnice, financiare, contabile, transporturi este in mod direct datorata activitatii organizatiilor internationale generatoare de astfel de norme. In ciuda distinctiei reale intre ordinile “constitutionale” nationale si internationale, schimbarile de mentalitate sugereaza ca numerosi protagonisti internationali au acceptat o structura de autoritate sau de forta legitima care nu poate fi asociata exclusiv cu statele membre.

Parcursul ONU ofera numeroase exemple in care a actionat ca instanta colectiva de conferire a legitimitatii si a reusit sa impuna norme si standarde universale, chiar fara ca acestea sa devina legislatie internationala. Unul dintre cele mai convingatoare exemple din aceasta categorie il reprezinta procesul de decolonizare, care s-a desfasurat sub autoritatea si imperativul moral al ONU. Obiectivul calitativ de alocare a 0,7% din PIB pentru Asistenta Oficiala pentru Dezvoltare si-a dobandit recunoasterea prin intermediul ONU. In mod similar, a fost dezvoltat conceptul de “patrimoniu comun al omenirii” in negocierile privind dreptul marii. Universalitatea reprezentata de toti membrii ONU si actiunea principiului egalitatii suverane a statelor fac ca aprobarea ONU sa fie valabila, indiferent de implicatiile legale concrete. Chiar daca din punct de vedere strict juridic normele ONU ar putea sa nu produca direct consecinte in anumite conjuncturi politice, legitimitatea este esentiala.

Exista si opinii conform carora universalismul si consensul constituie mai curand parte a problemei decat a solutiei deoarece actioneaza ca vectori de forta in coborarea standardelor la cel mai mic numitor comun. Bertrand, printre altii, crede ca universalitatea nu este indispensabila si ca lumea nu are nevoie de o organizatie unde dictatorii pot veni sa tina discursuri cu privire la drepturile omului. Este nevoie insa de o organizatie ale carei state membre au vointa de a respecta principiile carora le subscriu si care sunt gata sa accepte sa li se verifice buna credinta. Autorul crede ca o astfel de conceptie nu are nimic utopic si ca exista un numar suficient de state care dispun de institutii democratice sau cel putin tind sa le asimileze si sa le consolideze. Astfel, popoarele lor pot sa le ceara sa respecte pe plan international principiile unei societati civilizate si acceptarea verificarii angajamentelor lor (Bertrand, 1993).

Chiar daca este adesea opusa conceptului eficientei actiunii directe si sustinute prin mijloace proprii, o functie esentiala a ONU este cea a autorizarii sau dezaprobarii pretentiilor, politicilor si actiunilor unor state sau grupuri. Masura in care acest transfer de legitimitate influenteaza realitatea este insuficienta. Claude apreciaza ca notiunea de – ceea ce el numeste – “legitimitate colectiva” este de fapt expresia unei esec, intrucat “constituie mai curand un aspect al functionarii verbale decat al functiei de executie a Natiunilor Unite, si intr-un anume sens este un rezultat al incapacitatii organizatiei de interventie decisiva si control al relatiilor internationale” (Claude, 1967, p. 73).

Una dintre slabiciunile cele mai invocate in legatura cu legitimitatea ONU este modul selectiv de abordare si includere pe agenda globala a problemelor calificate drept relevante pentru actiunile organizatiei. In mod efectiv a existat intotdeauna o selectivitate in stabilirea prioritatilor. Ea nu este neaparat un motiv de contestare a legitimitatii organizatiilor chiar in cazurile cand criteriile de selectie au fost subiective (operarea cu prioritati fiind necesara). In realitate, criteriul resurselor a fost de cele mai multe ori determinant, dar a fost distorsionat, operandu-se in mod inevitabil si cu criterii politice. In lipsa acceptarii imperativelor selectivitatii, este evident ca legitimitatea si reprezentativitatea Natiunilor Unite pot fi contestate din toate directiile, mai ales avand in vedere tendinta statelor de a folosi organizatia pentru realizarea unor interese nationale proprii.

Dimensiunea universala a mandatului ONU, sursa importanta a legitimitatii sale, nu trebuie vazuta in mod mecanic, la nici un nivel de organizare sociala, atotcuprinderea nefiind posibila. Prin urmare, capacitatea organizatiei de a delega autoritate prin diviziunea muncii si regionalizarea unora dintre responsabilitatile sale, pe baza compatibilitatii, avantajului comparativ si valorilor comune, reprezinta un atu si o sursa de legitimitate tocmai prin asocierea altor protagonisti la afirmarea unor obiective ale ONU. In acest sens, nici macar actiunile unilaterale nu sunt in mod necesar un rau, cu conditia ca preocuparile comune sa fie luate in calcul, iar considerentele globale ale necesitatii actiunii sa prevaleze in raport cu cele strict nationale.

Recent, Kagan a demonstrat ca disputa asupra legitimitatii puterii Statelor Unite este relativizata si nu se bazeaza pe principii absolute, ci pe raporturile de interese. Fundamentul rolului preponderent al SUA nu rezulta nici din ajutorul dat crearii ONU, nici din masura respectarii Cartei. In primele patru decenii de existenta, ONU era adesea paralizata din cauza confruntarii dintre cele doua superputeri ale razboiului rece. Nici SUA si nici puterile europene nu i-au cerut aprobarea pentru razboaiele lor din perioada postbelica⁷. Principiul mobilizator al actiunilor de aparare colectiva era lupta impotriva comunismului international. Nu dreptul international lega intre ele tarile occidentale in timpul razboiului rece. Daca acum se pune problema legitimitatii, aceasta se datoreaza in mare parte faptului ca europenii doresc sa mentina un anumit control asupra conduitei Statelor Unite. Cei mai multi au obiectat in raport cu invazia Irakului nu pentru ca se opuneau pur si simplu razboiului, ci pentru ca era clara vointa americana de a declansa acest razboi fara aprobarea Consiliului de Securitate si deci fara aprobarea Europei. Uniunea Europeana considera ca dispune de legitimitate prin insusi faptul ca este un organism colectiv. In opinia lui Kagan, dezbaterea despre multilateralism si legitimitate declansata in jurul temei Irakului nu a fost despre principii de drept sau despre autoritatea suprema a ONU, ci despre rolul Europei intr-o lume deocamdata unipolara (Kagan, 2004).

Am utilizat exemplul, destul de convingator, prezentat de Kagan, pentru a face distinctia dintre valoarea absoluta a unor principii si intrebuintarea lor relativa in contextul ONU. Chiar si fluctuatia opiniei predominate asupra legitimitatii ONU are o determinare obiectiva, intrucat aceasta este nu numai un raport constitutional (prevederile Cartei si interpretarile acestora), ci si unul substantial (dezirabilitatea si efectul actiunilor sale) si relational (acceptarea de catre statele membre a unui anumit mod de exercitare a rolului organizatiei).

Legitimitatea ONU trebuie desigur re-examinata in raport cu responsabilitatea in a lua decizii relevante pentru gestionarea noilor interdependente si a naturii tot mai complexe a fenomenelor transfrontaliere. In conditiile globalizarii, ea va depinde de capacitatea de adaptare la aceste schimbari si de adecvarea deciziilor si normelor adoptate la situatiile de criza, in care coerenta parteneriatelor si aliantelor de interese sunt puse la grea incercare.

Globalizarea sugereaza nevoia unei gestionari economice globale in vreme ce institutiile internationale existente au fost concepute sa coordoneze un sistem de state nationale, in care se presupune ca fiecare stat ramane suveran asupra propriei sale economii. Exista deci o separare inerenta intre procesul de globalizare, asa cum se manifesta in prezent, si organizatiile interguvernamentale, de la care trebuie pornit in stabilirea potentialului pentru o guvernare globala.

Nimic din datele realitatii nu contesta ca ONU nu se poate legitima ca factor de influenta asupra globalizarii. Asa cum am mai afirmat cu alta ocazie, globalizarea poate modela vointa politica pentru actiune concertata, bazata pe multilateralism, democratie, solidaritate si dialog. Cu toate imperfectiunile si defectele sale, sistemul ONU este singurul for care poate incerca sa gestioneze acest fenomen complex care este globalizarea, ale carei consecinte depasesc cu mult injustetea reglementarilor comerciale si efectele nediscriminatorii asupra celor vulnerabili. (Dumitriu, 2000). Insasi existenta unor noi probleme globale este o sursa de legitimitate pentru ONU.

Din pacate, modul de raportare si perceptia legitimitatii actiunilor ONU au fluctuat in special din cauza exacerbarii unor nereusite ale actiunii organizatiei in anumite domenii si momente. Au contribuit la aceasta si pozitiile unor state influente, pentru care legitimitatea ONU este direct proportionala cu gradul de coincidenta cu interesele proprii.

Globalizarea reprezinta o epoca de cotitura. In mod paradoxal, in ciuda opiniei politice predominante la nivel declarativ, rezultatul influentei acestei epoci nu este in mod inevitabil unul de recunoastere si de crestere a legitimitatii ONU. In practica globalizarea poate actiona in doua moduri opuse. Este foarte plauzibil ca efectul sa fie intarirea rolului ca centru inamovibil in gestionarea afacerilor globale. Odata cu cresterea interactiunii intre diversi alti protagonisti, devine tot mai evident ca organizatiile multilaterale sunt necesare pentru a crea un cadru in care toate aceste interactiuni sa se dezvolte in mod ordonat si coerent. Cu toate acestea, ambiguitatile prelungite si ezitarile in asumarea responsabilitatilor in situatii critice pot conduce la un deznodamant nedorit si anume ca rolul ONU sa slabeasca. Reforma ONU trebuie sa fie atat de profunda incat sa mentina toti protagonistii in jurul obiectivelor esentiale comune, iar globalizarea problemelor sa nu produca fragmentarea contraactiunii.

N.B. Evaluarile cuprinse in aceasta analiza nu reprezinta puncte de vedere oficiale ale Ministerului Afacerilor Externe, ci sunt rodul cercetarilor si reflectiilor personale ale autorului.

NOTE
¹ Junne mai adauga acestor surse si carisma. Din acest punct de vedere, liderii carismatici pot conferi legitimitate unui guvern populist; populatia se poate identifica emotional cu liderii sai, chiar daca acestia au ajuns la putere intr-un mod neconstitutional. Am eliminat din discutie acest element pe care il consider lipsit de substanta si artificial pentru analiza prezenta, desi il pot accepta ca eficace in perioade de revolutie, miscari de eliberare, razboaie, dar si in procese democratice. Carisma nu trebuie sa fie sursa majora de legitimitate, ea conducand adesea fie la dictatura, ca efect al primei categorii de evenimente istorice, fie la impostura, in cel de-al doilea caz.
² Lectura textelor de analiza a relatiilor internationale indica o folosire tot mai frecventa a termenului de «guvernare» (in limba engleza, notiunea fiind reprezentata atat de «governance», notiune socio-politica relativ noua, cat si de «government», formula clasica desemnand atat guvernul ca atare, cat si evolutiile tehnologice, economice, sociale si politice la care face referire termenul de «actul guvernarii»), in dorinta de a descrie intr-o masura mai cuprinzatoare procesul de gestionare a globalizarii.
³ De pilda, Organizatia Internationala a Muncii, Uniunea Internationala a Telecomunicatiilor, Organizatia Mondiala a Proprietatii Intelectuale s.a.
⁴ Cele trei categorii sunt prevazute in articolele 35(1), 35(2) si respectiv 99 ale Cartei ONU.
⁵ www.un.org/esa/coordination/ecosoc.
⁶ Pentru o prezentare exhaustiva a tuturor organismelor din sistemul ONU, a se vedea United Nations Handbook 2003, New Zealand Ministry of Foreign Affairs and Trade.
⁷ Asia de sud-est, Algeria, Suez, Insulele Falkland (Malvine) etc.

BIBLIOGRAFIE
Bassin, Benjamin (1995). “The United Nations in Global Economic and Social Policy-Making”, in Agenda for Change: New Tasks for the United Nations (edited by Klaus Hfner), Leske + Budrich, Opladen.
Bertrand, Maurice (1993). La stratégie suicidaire de l‘Occident, Collection Axes, Bruylant-Bruxelles, L.G.D.J-Paris.
Claude, Inis L.(1967). The Changing United Nations, New York, Random House.
Kagan, Robert (2004) . “America’s Crisis of Legitimacy “, in Foreign Affairs , March-April.
Dumitriu, Petru (2000). “The Seven Sins of Globalization”, in Perceptions, Journal of International Affairs, June-August 2000, volume V, Number 2.
Heiskanen,Veijo (2001). “Introduction”, in The Legitimacy of International Organizations, United Nations University Press.
Hurd, Ian (2002). “Legitimacy, Power, and the Symbolic Life of the UN Security Council”, Global Governance no. 8.
Junne, G.C.A. (2001). “International organizations in a period of globalization”, in The Legitimacy of International Organizations, United Nations University Press,.
Keohane, Robert O. and Joseph S. Nye, Jr. (2003). “Redefining Accountability for Global Governance”, in Miles Kahler, David A. Lake (editors), Governance in a Global Economy: Political Authority in Transition, Princeton University Press.
Klabbers, Jan (2001). “The changing image of international organizations”, in The Legitimacy of International Organizations, United Nations University Press.
Malone, David M. (2002). “Eyes on the Prize: The Quest for Nonpermanent Seats on the UN Security Council”, Global Governance, volume 6, number 1, Jan.-Mar. 2000.
Schermers, Henry G. (1997). “We, the Peoples of the United Nations”, in Max Planck Yearbook of United Nations Law, volume 1, 1997, Kluwer Law International.

PETRU DUMITRIU - diplomat la Misiunea Romaniei pe langa Oficiul Natiunilor Unite din Geneva.

 sus