Federalismul si viitorul Uniunii Europene
 

ANDREI VASILESCU

This article presents a brief analysis of the claims that the new European realities have to be funded on federalist basis. But the federalism raises a set of problems, regarding group membership and states’ liberties. The conclusion is that the issue of European construction related to federalism remains unsolved; it is a matter of option between two ways, each one with barely predictable ends – therefore, it is a matter of risk also.

O data cu masivele extinderi din 2004 si 2007 una dintre problemele stringente care au inceput sa-si fac un loc tot mai bine definit in disputele teoretice pan-europene cu privire la destinul Uniunii este cea cu privire la schimbarea, intr-un viitor mai mult sau mai putin indepartat, formei institutionale a comunitatii europene; s-a subliniat astfel ca actuala structura risca in timp, datorita in principal numarului tot mai mare de state, sa se dovedeasca neviabila, nefunctionala. Se considera astfel, intemeiat am spune, ca functionarea actualei structuri, eficienta intr-o formula restransa de state, va intampina dificultati in conditiile unui numar sporit de tari ce au de multe ori probleme si interese divergente, fapt ce va duce, intre altele, la ingreunarea sau chiar la imposibilitatea atingerii consensului adica, in definitiv, la o frecventa sporita a crizelor comunitare. Concret deci, nu putine sunt vocile care subliniaza ca o constructie comunitara eficienta trebuie cladita, in contextul noilor realitati europene, pe cu totul alte baze decat cele actuale, si anume pe temelii federaliste.

Conform partizanilor sai, federalismul este astfel destinat sa ofere Uniunii Europene in primul rand o capacitate sporita de actiune in fata problemelor viitoare, legate de cresterea semnificativa a numarului de membri vazuta nu doar ca o crestere a eterogenitatii, cat mai ales a diversitatii opiniilor si intereselor. Temerea principala este, dupa cum am aratat, ca formula actuala a unei Europe in care statele membre au inca un rol cheie in luarea deciziilor nu va functiona la fel de eficient si dupa terminarea extinderilor in 2007. Mai exact, formula care a adus succes Uniunii intr-o forma restransa la cateva state si preocupata in mod special de probleme economice, este vazuta ca fiind potential neviabila intr-o situatie viitoare certa a unei Europe cu 27 de membri si centrata pe mult mai mult decat pe problemele de dezvoltare economica comuna.

Una din luarile de pozitie cele mai ferme in favoarea viitorului federalist al Uniunii Europene a fost cea a ministrului de externe german Joscha Fischer; in mai 2000 omul politic german sublinia intr-un discurs (devenit deja celebru) rostit la Universitatea Humboldt din Berlin ca o formula comunitara viabila va trebui in mod necesar sa se bazeze atat pe un tratat constitutiv centrat pe drepturile fundamentale ale omului (lucru practic realizat astazi) cat si insa pe o impartire eficienta a puterilor intre institutiile europene – acest lucru incluzand un parlament european cu doua camere, un guvern european si chiar un presedinte ales direct si care sa detina puteri executive.

Aceasta transformare a Uniunii Europene era vazuta a fi “ultima caramida in construirea integrarii europene”, pasul final menit sa transforme ansamblul initial de state (care a pornit la drum in anii '50 avand preocupari centrate exclusiv pe domeniul economic) intr-o entitate functionala care sa poata actiona ca un actor politic de sine statator pe scena internationala.

Intr-un recent articol pe aceasta tema (Brussels between Bern and Berlin: Comparative Federalism meets the European Union) Tanja Boerzel si Madeleine Hostli abordeaza problema distinctiilor dintre actuala formula interguvernamentala europeana si o eventuala structura federalista. Se arata astfel ca uniunea are deja atributii importante intr-un spectru intins de sectoare, plecand de la atributiile initiale din domeniul economic si pana la cea mai importanta achizitie recenta, sistemul monetar unic; pasi importanti s-au facut de asemenea si in dezvoltarea unor atributii comunitare in domenii precum comertul, transportul, energia, protectia mediului si a consumatorului. Se remarca de asemenea o atributie crescanda a uniunii si in domenii in care responsabilitatea statelor nationale era pana nu demult una exclusiva: ne referim aici la acorduri de securitate interna precum Schengen si Europol precum si la faptul ca in justitie cetatenii statelor membre se pot adresa instantei europene impotriva statelor nationale.

In opinia autoarelor citate, doua sunt atributiile importante care lipsesc uniunii pentru a o putea considera ca fiind o federatie: in primul rand statele au o libertate deplina cat priveste adoptarea, revizuirea sau denuntarea tratatelor cu privire la chiar apartenenta lor la uniune si, in al doilea rand, din punct de vedere fiscal, desi colecteaza fonduri, uniunea nu are cu adevarat un sistem propriu de taxe, de venituri si de cheltuieli. In plus, sub aspectul controlului democratic, executivul uniunii nu este determinat nici direct, si nici macar indirect, de catre cetateni.

Care sunt insa coordonatele fundamentale ce deosebesc o structura federala de una non-federativa? Ce este de fapt federalismul? Alberta Sbragia arata in articolul sau The future of federalism in the European Union ca exista o serie intreaga de confuzii si de neintelegeri ale gandirii comune cu privire la federalism. Nu putini sunt astfel cei care nu sesizeaza distinctia dintre federalism si confederalism: daca primul termen desemneaza entitati in care rolul deciziilor importante la nivel central apartine institutiilor care nu sunt sub controlul partilor componente (adica institutii precum autoritatile judiciare sau cele legislative ce reprezinta electoratul in ansamblu mai degraba decat impartit pe state componente), confederalismul este o notiune opusa si nu apropiata federalismului si care se gaseste, ca semnificatie, in apropierea interguvernamentalismului, ea desemnand grupari de state in care membrii nu au delegat si continua deci sa detina o mare parte din controlul asupra atributiilor-cheie ale rezolvarii problemelor comune. Un binecunoscut exemplu istoric arata insa ca uniunile tind, in conditiile unei integrari complete, sa se transforme din confederatii in federatii – in perioada de formare a Statelor Unite, ideea confederata a unui ansamblu de state independente, unite doar in abordarea unor anumite probleme, a fost inlocuita de cea federala, tocmai pentru ca s-a crezut ca o confederatie nu poate functiona pe termen lung din pricina inevitabilelor disensiuni care apar atunci cand numarul de membri (a se citi numarul de interese) tinde sa creasca. Trebuie sa remarcam ca asemanarea cu Uniunea Europeana este pana la un punct frapanta chiar daca fostele colonii britanice din America de Nord au convenit initial sa isi uneasca puterile in vederea respingerii unui adversar comun (fosta putere coloniala stapanitoare) in vreme ce in cazul Europei miza initiala a fost una economica – diferentele sunt mai degraba de grad decat de esenta, ba chiar pozitia actuala a Europei apare ca fiind mai sigura deoarece problemele de tip economic, spre deosebire de cele politice, sunt permanente.

In mod radical diferit insa fata de situatia americana federalismul european se confrunta cu un adversar latent dar mult mai dificil: eterogenitatea extrem de complexa care caracterizeaza continentul nostru; daca transformarea unei uniuni initiale intr-o federatie puternica a reusit cu deplin succes in cazul unor foste colonii ce aveau o limba comuna, o istorie scurta si o cultura proprie practic inexistenta, lucrurile pot fi insa mult mai complicate in cazul a 27 de entitati ce numara de la cateva sute de mii pana la 80 de milioane de locuitori, care au limbi si culturi diferite precum si o istorie comuna nu doar indelungata, ci si marcata de evenimente nu de putine ori sangeroase. Daca adaugam la asta si o serie intreaga de probleme teritoriale ce nu au fost pe deplin clarificate, un Holocaust si doua razboaie mondiale inca proaspete in memoria multora, situatia pare parca un pic mai complicata. Nu sunt foarte multi ani de cand umbrele trecutului au condus la cel mai tensionat moment din istoria Uniunii Europene: reactia franceza la ideea de reunificare a Germaniei – fostul cancelar german Helmuth Kohl a afirmat chiar ca cea mai glaciala intalnire oficiala la care a participat vreodata a fost cea in care a dezbatut aceasta problema cu Francois Mitterrand. In acelasi sens, chiar mai recent, procentajul electoral ridicat al unui partid catalogat de extrema dreapta, intr-o tara de limba germana (Austria), a starnit deopotriva ingrijorarea si indignarea unanima a tuturor membrilor uniunii.

Aceste exemple arata ca exista, pe langa provocarile procedurale ce tin, in fond, doar de acordul, de buna-vointa si de disponibilitatea la compromis a statelor membre, chestiuni substantiale mult mai complicate care arata ca pasul de la formula actuala la federalism este departe de a fi o continuare fireasca, lipsita de probleme si care intervine in mod natural pe masura ce Uniunea Europeana are un numar sporit de membri si vine in contact cu o serie de noi probleme.

Pana acum, ordinea politica europeana s-a bazat pe principiul fundamental al suveranitatii statale si al autodeterminarii nationale – principiu derivat din faptul ca Europa este un continent constituit din popoare diferite, avand culturi, limbi si istorii proprii. In acest sens, principalul adversar al reusitei federalismului european pare sa fie unul de netrecut tocmai pentru ca tine de esenta si particularitatea Europei: diversitatea si eterogenitatea spa-tiului european – nu putini sunt cei care cred ca aceasta diversitate este o realitate peste care nu se poate trece si a carei nesocotire poate fi extrem de periculoasa. Popoare din culturi diferite pot convietui sub aceeasi umbrela economica chiar daca au o istorie comuna sangeroasa, dar asta nu implica in mod necesar o convietuire la fel de buna si sub forma modificata a unei veritabile federatii care sa acopere si sa decida in toate domeniile de importanta vitala pentru natiunile componente.

In acest sens, dezbaterea asupra federalismului se transforma mai degraba intr-o dezbatere asupra fundamentelor constiintei umane europene in genere: este componenta economica atat de importanta incat sa-i faca pe oameni sa uite de multe dintre aspectele care diferentiaza popoarele Uniunii Europene si sa-i determine sa depaseasca problemele ce tin de apartenenta la o cultura si la o istorie proprie? Se vor simti ei confortabil in cadrul unui organism federativ in care principiile suveranitatii si autodeterminarii de grup (care se impletesc practic cu felul in care europenii au inteles politica cel putin in ultimele doua secole) nu isi vor mai gasi decat un loc limitat?

Evolutia Europei postbelice arata ca putem fi increzatori in componenta economica: oamenii tind sa recepteze, in timpuri pasnice, problemele economice ca fiind suficient de importante incat sa justifice delegarea unei parti chiar importante din autodeterminarea nationala catre un organism suprastatal. Ce se intampla insa daca evenimente tragice, neasteptate, ii fac brusc pe oameni sa reflecteze si asupra costurilor implicate de cresterea economica, siguranta locului de munca ori stabilitatea monetara? Evenimente relativ recente – atentatele din Madrid – ne arata ca o evolutie constanta prin identificarea la anumite principii poate fi brusc intrerupta atunci cand cetatenii unui anumit stat tind sa constientizeze ca a face politica unei entitati straine poate sa implice, pe langa avantaje, si costuri nebanuite. Mai concret, in situatii de criza, o linie politica neintrerupta de sustinere a unei idei (obligatiile derivate din apartenenta la NATO, fata de un anumit aliat, lupta anti-terorista, etc.) pot sa se curme brusc prin sesizarea nemijlocita a riscurilor pe care un anumit grup si le asuma atunci cand sustine in mod direct o cauza care nu ii este totusi proprie.

Revenind la problema noastra, nu e deloc fortat sa ne imaginam ca in viitorul mai mult sau mai putin indepartat al unei Europe federaliste, unii dintre europeni vor ajunge sa regrete ca si-au delegat in mod permanent catre institutiile uniunii dreptul de a decide asupra unor chestiuni fundamentale. Asemeni spaniolilor, ei pot ajunge sa se intrebe de ce anume trebuie sa suporte riscurile si costurile unor initiative care nu doar ca nu ii priveau in mod direct, dar nici macar nu au fost luate prin consultarea lor. Schimbarea rapida de opinie a spaniolilor cu privire la sustinerea razboiului din Irak (soldata, printre altele, si cu schimbarea propriului guvern) poate fi, in conditii neprielnice, schimbarea atitudinii unor europeni cu privire la sustinerea ideii de Europa federala unita. Oamenii tind sa accepte anumite costuri doar atunci cand se simt in mod direct legati de ele, fie individual, fie prin intermediul grupului cu care se identifica; nimeni nu este insa dispus sa accepte costuri care provin de pe urma avantajelor ori problemelor care ii privesc doar pe altii.

Am cautat sa aratam ca problema federalismului este in realitate una mult mai adanca decat pare la prima vedere. Pe langa provocarile institutionale si procedurale, exista si chestiuni de ordin latent (dar poate tocmai de asta chiar mai importante) care se pot opune federalismului. Este putin probabil ca disolutia sentimentelor de apartenenta la grup sa se diminueze intr-atat de mult incat sa nu isi faca simtita prezenta si intr-o viitoare federatie europeana; pe de alta parte insa, riscurile continuarii constructiei europene in actuala formula, nefederalista si care lasa o libertate insemnata fiecarui stat in parte, se poate dovedi extrem de periculoasa in conditiile extinderii de proportii ce se va finaliza in 2007. Nimeni nu poate sa stie cum anume ar evolua lucrurile intr-o ipoteza federalista: asa precum atentatele din Spania au aratat, evenimente neasteptate pot schimba foarte lesne evolutii indelung asteptate. Problema constructiei europene, a disputei pe marginea federalismului, pare sa se apropie aici de un sfarsit paradoxal – nu se poate da un raspuns, nimeni nu poate sa aiba in mod absolut dreptate pentru ca nimeni nu poate sa cunoasca in mod cert viitorul. Acceptarea federalismului seamana izbitor cu acceptarea unor riscuri necunoscuste si mai ales incalculabile: vrem sa mergem mai departe pe drumul integrarii depline dar nu putem stii care vor fi costurile unei asemenea initiative – alegerea acestei cai tine mai degraba de masura in care suntem dispusi sa riscam impreuna.

BIBLIOGRAFIE
Sbragia, Alberta – The Future of Federalism in the European Union, ECSA-C 2004
Olsen, Johan P. – How, then, does one get there?, Arena Working Papers 00/22
Follesdal, A. – Federal Inequality Among Equals, Arena Working Papers 01/8
Boerzel, Tanja & Hosli, Madeleine – Brussels between Bern and Berlin: Comparative Federalism meets the European Union, ConWEB, 2/2002

ANDREI VASILESCU - Absolvent al Facultatii de Filosofie, sef al promotiei 2004; Masterand in Studii Europene si Drept Comunitar.

 sus